ＸＩＮＮ０ＮＧＣＵＮ ２０１０年第８期
农民工住房问题研究综述
杨俊玲
（南京航空航天大学经济与管理学院，江苏南京２１０００６）
摘要：住房作为与农民工生活休戚相关的农民工利益，尚未被任何一个城市纳入全面规划体系，规划界对该问题的研究也寥 若晨星，中国已经到了亟须政府以法律形式，启动农民工公共住房规划的时刻，与农民工住房相关问题，许多专家与学者都做了深入 的研究，本文就此在这里做个简述。 关键词：农民工住房问题综述
引言
中国社科院人口经济研究所的报告指出，改革开放的
３（）年里，劳动力流动对ＧＤＰ贡献率为２５％。８０年代以
来，伴随着中国农村生产力的再次解放，农业生产水平的
不断提高，农村出现大量富余劳动力，并迅速开始向城市
转移，这就是中国特有的“民Ｔ潮”。２０１０年４月国务院关
于转移农村劳动力，保障农民工权益工作情况的报告中指
出，在今后一个时期里，中国需要转移的农村富余劳动力
还有１．２亿人以上。 农民工问题是我国城市化进程中的一个事关稳定、和
谐、发展的重大社会问题，进城农民工的住房问题是农民
问题中事关安居的重大民生问题。学者在实地调查基础上
分析了农民工需要解决的１０个突出问题，其中住房问题
位列第四，成为继最低工资、８小时工作制、劳动保护之
后亟需解决的重要问题。 ｌ
农民工住房研究，顺应了社会发展需求，让包括农民
工在内的每个人享有良好的住房是维护人的基本生存权的
重要内容，也是我国社会经济发展的重要标志。因此，本
文从农民工住房状况入手，对农民工住房消费以及现存问
题、政策建议、解决问题的必要性进行了梳理和总结。
一、农民工
“农民工”一词首次是ｌ９８３年社会学家张雨林教授提
出来的，随后被大量引用，也是当前使用得最为频繁的概
念之一。学术界对它没有明确的界定，有学者认为农民工是
农民出身的工人ｌ ２ｌ，李培林对此作了如下界定：一是在地域
上从农村向城市、从欠发达地区向较发达地区的流动；二
是在职业上从农业向工商服务等非农产业的流动；三是在
阶层上从低收入的农业劳动者阶层向比其高的职业收入阶
层流动。［３１
本文所指农民工，是指从事非农产业的农民，即到城
市就业并被雇用从事非农活动且具有农业户口的农村青年。
刘传汀和徐建玲又指出改革开放以后出生的年轻的农
民工和计划经济时代成长起来的年长的农民工，这两部分
亚群体在文化、观念和行为上存在显著差别，并在此基础 上提出了第一代农民工和第二代农民工的概念，与第一代的
区别是：第一，新生代农民工文化程度比一代有所提高；
第二，绝大多数无务农经验，对农村的认 感低，土地情
结缺乏。第三，对城市认同感提高，比第一代更希望留在
城市生活。…近年来，随着青壮年劳动力比重日趋下降，
１６～３０岁的新一代农民工逐渐成为转移劳动力的主体：Ｉ５１
中国１．５亿进城务工的农民中，约占６０％的改革开放后出
生的新生代农民工已经逐渐成为农民工的的中坚力量 据
调查：有５５．９％的新生代农民工将来准备“在打工的城市
买房定居”，留下来成为“新城市人”…
ｌ 二、住房现状
■■函广 据２００７年国家统计局相关资料显示，农民工居住在 集体宿舍２９．１９％，居住在缺乏厨卫设施的房屋占２０．１４％
里，居住在工作地点７．８８％，居住在临时搭建的工棚里
６．４５％，还有１２．５４％的农民工在城里没有住所，只能往
返于城郊之间，或回农家居住。１６１
针对农民工的居住现状，学者们在对大城市农民工住
房模式、收入水平、住房标准和住房诉求进行了多方面的
调查发现：两代人群在居住水平上存在着一定差异，但从
总体上看，两代农民工的居住水平整体偏低，存在以下特
点： （１）居住空间狭小； （２）居住环境较差、设施不完
备。 （３）居住模式复杂，且与家人同住比例持续上升，
（４）住房来源以租房为主； （５）居住的区位主要在城乡
结合部； （６）缺少安全保障。ｌ ７＿ｉｓ］新生代农民工住房状况
有所提高，与一代农民工相比，多以未婚为主，其租住单
位宿舍的选择要高于一代；从住房设施方面，二代农民工
明显高于一代农民工，且居住在楼房的比例要高于一代农
民工，但多以合租居多，而一代农民工租住地下室和简易
房的比例要高于二代。［９１无论居住集体宿舍还是自租房，
农民工居住条件普遍恶劣，特别在建筑行业居住条件尤为
简陋，普遍不具备洗浴等基本生活设施。
从居住环境来入看，周边环境相当恶劣，人口高密度集
聚，房屋建筑密度高，采光通风条件较差，同时污水、垃
圾处理等基础设施极度匮乏，农民工居住环境的脏乱差。
ｍ［１１１在获取来源方面，农民工主要通过租房和单位宿舍、
工棚来获取住房；［１２１从居住的质量上看，与城市居民居住
状况相比较，农民工住房条件普遍较差，租借的住房大多
是城市闲置老房和闲置搭建房屋，人均居住面积只有城市
人口的１／３，基本设施的配备方面也极不完善，多数没有
厨卫设施；从居住的邻里来看，农民工居住状态呈现出边
缘化聚居、流动特性。城市边缘地带和城中村以其较低廉
的房租和濒临城市广大就业机会的优势，吸引着农民工在
此集聚，形成流动人口聚居区的现象在中国大中城市都很
常见，如北京的“浙江村”、 “河南村”、 “安徽村”、 “新疆村”等，居住的边缘化也体现在其社会交往和心理
认同方面。农民工聚居区与城市居民住宅区隔绝，生活
“孤岛化”，农民工成为城市边缘群体，难以融入城市生
活。从安全保障来看，农民工聚居区缺乏管理与服务，成
为藏污纳垢、滋生犯罪的场所，导致治安隐患严重及居住
方式不同引发社会隔离，增加了城市的社会成本，是当前 农民工城市居住的主要问题。［１３１ Ｈｉｌｌ
当前中闰农民『Ｔ二住房状况总体可以概括为：居住条件
恶劣，流动性、边缘化聚居特征明显，农民工在城市的居
住问题处于弱势境地。不少学者也从各个角度分析了农民
工居住现状的相关原因：有学者认为，户籍制度是主要原
因，ｆ］６１也有学者利用社会排斥理论分析了农民工这一弱势
群体在社会保障系统内受到主流社会排斥的根源所在…
２０１０年第８期 ＸＩＮＮ０ＮＧＣＵＮ
制度制造排斥。Ｉ］７１
对农民工住房现状而言，现有学者的研究多是从住房问
题表像进行观察分析，缺少从其核心和本质角度进行思考。
三、住房消费情况 国家统计局２００６年ｌＯ月份的专项调查结果显示：农
民工平均月收入为９６６元，一半以上农民工月收入在８００
元以下，其中月收入在５００元以下的占１９．６７％。农民工 不仅工资低、而且难以按时发放，能按时领取工资的比例
仅３５．６８％。在被拖欠工资的追回中，能全部追回的仅有
１６．９１％，能追回小部分和大部分的分别只占２４．８ｌ％和
２５．０６％，无法追回所占的比例最高，达到３０．２５％。［１８１据
相关统计，我国目前有超过６０％的农民工在长三角、珠三
角等大城市和本省的省会城市就业，即使农民工家庭月收
入达到３０００元，租赁住房仍然困难。而且由于流动人口
普遍存在改善老家住房的消费心理，不愿将收入过多地用
于在城市的当期消费，农民工月均住房支出大多在３００元
以下。［１９１［。 来自于农村的农民工，他们干的工作多是城市里最
脏、最累和城市人不愿意干的，但是其收入却低于城市职
工，普遍经济支付能力较低、缺乏必有的住房消费能力，
无法通过商品化自主解决住房困难，也就导致了这类群体
无房、危房、拥挤、共用、租住等种种住房弱势现状。
幽住房消费中存在的问题不仅影响了农民工生活质量，而
且会加剧他们与城市居民之问的矛盾，影响社会稳定。
对于以上问题，学者也从不同角度对其影响因素作了
分析：农民工低收入１２５，、城市住房制度不完善、社会保障
制度的缺失［２６Ｉ是学者普遍承认的影响农民工城市住房消费
的重要因素。总体上，对于农民工来说，收入水平较低，
基本消费品的花费就占了收入的大部分份额，在城市的消
费更多是一种生存消费，房屋租金消费占农民工的收入比
重巨大，表现为住房消费水平偏低的现状。１２２１
对于农民工消费住房的能力问题，从消费者的角度来
研究农民工实现住房需求的学者不是很多。而且由于国内
各城市外来务工人员具体数据较难统计，现有研究缺乏定
量分析，有些问题只能靠相似城市来类比推测，提出的解
决建议不能有很强的针对性。
四、存在问题及解决的必要。陛
根据调查，周飙在“人口格局预示城市化拐点”一文
中指出，进城农民工增量已过峰值并呈逐年回落趋势，
２００３年，我国离开农村进入城市的人口达到历史顶峰２０００
万，此后便以平均每年ｌ７０万的速度下降，降至２００８年的
ｌｌ（）（）万，从这一点可以看到，城市化的这一来源正在枯竭。 如果是这样，那对于许多产业将是个十分不详的信号，这
些产业过去十年能在目标年龄段人口缩减的情况下保持高
速增长，全赖于每年从农村涌入的大批新增城市人口，而
现在，这一动力源正在迅速枯竭，造成这种现象的重要原
因之一就是定居问题。１２７１
大量学者研究也表明，居住条件对生活质量的影响具
有决定性作用，１２８］１２９１１ ”而农民工在当前城镇住房制度下处于
不利的地位，基本被排除在城镇住房保障体系之外。［３１ｌ解
决农民工的定居问题不仅是促进农民工消费的关键，也是
我国农民工问题的核心和根本，只有切实解除他们的后顾
之忧，才可能使其逐步成为拉动经济增长的一大力量。 ｚ
农民工在城市居住条件恶劣，基本生存权利得不到保
障，也与构建和谐社会相背离。由于难以获得合适住房，
分居的家庭模式成为我国农民工家庭的一种主要居住模 式。 】据调查，２００４年宁波市以家庭形式居住的农民工所
占的比例仅为２３．３％，农民工主要的居住方式是与其他打
工者集体居住，其比例在２０００年为３５％，而到２００４年发
展到５８．３％， 这种“妻离子散”的家庭居住模式显然与和
谐社会的构建背道而驰。
法律是构建住房保障制度的基础，但目前我国还没有
专门、明确的农民工居住权利方面的法律、法规，以及专
门涉及农民工住房保障的法令，由此，保障性住房并非法
律规定的政府责任，对地方政府也缺乏强制性约束力，导
致保障性住房建没成了应景之作。现行的《劳动法》主要
是以保护城市劳动者为目的，农民工被排除在《劳动法》
之外，用人单位与农民工之间大多就没有正规的程序保
障，更未涉及到农民工的住房保障问题，随着房价持续上
涨，住房保障问题日益突出，有关住房保障的立法已迫在
眉睫。［３５１ 还有学者认为，我国住房保障政策以户籍为壁垒的准
入标准，存在着严重的社会不公平问题，伴随着城镇居民
住房困难问题的逐步解决，住房制度保障范围应该进行拓
展，适当把符合保障条件的农民工纳入住房保障体系之
内，以从制度层面消除准入限制。［３６１
五、相关政策 以户籍制度为基础的“农民工”概念为我国所特有，
从国外经验可以看出，各国基本上是为低收入家庭提供低
租金的公共住房，并对其给予住房补贴，一些国家制定相
关法规对住房给予政策帮扶，多层面的解决过低收入家庭
住房问题， 所实行的住房保障政策基本上是覆盖全民的，
相关的研究主要集中在流动人口居住区位研究、混合居住
模式研究、住房建设补贴费用提供、公共住房供给模式研
究、住房的价格和租金的确定问题和住房消费的金融问题
等方面。 大多数市场经济国家住房政策都以市场化取向
为主，发展演变的历史较长，已形成较为完善、发达的住
房市场体系和较成熟的一套管理制度和相关政策。
在国内，农民工的住房『口Ｊ题已经引起中央政府部门的
高度重视，各级政府部门出台了一系列政策：２００５年建设
部（现已改为住房与城乡建设部）首次将研究解决农民工
住房问题，列入当年建设部工作重点之中。次年，在
￣２００６年全国住房公积金缴存使用情况》的报告中，第一
次在政府正式文件里明确提出，应使住房公积金制度覆盖
范围扩大到包括在城市有固定工作的农民工在内的城镇各
类就业群体。２００７年又提出，依法将公积金制度的覆盖范
围逐步扩大到部分有固定工作的农民工；２００７年８月，
《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》
再次明文提出，要多渠道改善农民工的居住条件；２００８年
住宅与城乡建设部等５部委联合印发了《关于改善农民工
居住条件的指导意见》，要求把改善农民工居住条件作为
解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容。要求 “各地要将长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入
城市住房建设规划”。农民工居住问题，首次被要求纳入
城市住房建设规划。２０１０年６月，由住建部等七部ｆＪ联合
制定的（（关于加快发展公共租赁住房的指导意见》指出：随
着城镇化快速推进，外来务工人员居住条件亟须改善，有
条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居
住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。同年，住建部
指导各地建设农民工公寓，提供公共租赁住房，将农民工
纳入经济适用房范围，并以大型施工项目为重点，开展
建筑工地农民工标准化宿舍行动”。