1 荷兰国家基础设施与空间规划战略的评估与启示 2015-06-28 摘要：荷兰的空间规划作为公共政策的典型，其规划评估体系十

分先进成熟，覆盖了规划的编制与运行的全过程。与此对照，我国城镇规划的实施评估刚刚起步，尚未形成连续动态的评估系统。本文介绍了荷兰于2012年出台的《国家基础设施与空间规划战略》的制定过程，并对其实施前后的规划评估体系进行了深入研究，重点评述了实施前评估中的预评估和战略环评的内容、方法及程序，探讨了各阶段评估的意义及对规划的影响，并对我国规划评估机制的完善提出若干建议。 关键词：荷兰，基础设施与空间规划战略，预评估，战略环评，监测 基金项目：住房和城乡建设部2013年科技计划软科学研究项目(2013-R2-43)辽宁省社科联2014年度辽宁经济社会发展立项课题(20141slktzdian-12) 引言 从上世纪60年代开始，西方城市规划逐步由“规划蓝图”走向“公共政策”[1]。荷兰空间规划作为公共政策的典型，要求所有空间利益相关者参与到规划过程中，并设立了严格的事前和事后规划评估及反馈机制。荷兰空间规划的评估体系渗透到了其规划的编制和运行的全过程，形成了良好的动态循环：规划制定时进行预评估(Ex-ante Evaluation)和战略环境影响评价(SEA：Strategic Environmental 2

Assessment或SEIA：Strategic Environmental Impact Assessment，以下简称战略环评)，讨论规划的可行性及对环境的影响，帮助公众和决策者做出正确的政策选择；规划执行后进行定期的过程监测和实施后评估，动态考察规划的结果绩效，反映实施中出现的问题，并及时反馈给决策者进行必要的规划调整。 我国2007年颁布的新城乡规划法规定：对省域城镇体系规划和城镇总体规划要进行定期的规划实施评估。虽然目前许多城市都开展了评估尝试，包括空间发展战略实施评估、总体规划实施评估、环境影响评估、交通影响评估、项目选址建设评估等[2]，但大多集中在宏观规划实施后的结果评估和微观项目实施前的方案评估上，尚未形成动态、连续、完整的评估系统。鉴于此，本文对2012年新颁布的荷兰《国家基础设施与空间规划战略》(StructuurvisieInfrastructuur en Ruimte，以下简称《战略》)的规划评估体系进行了深入介绍和分析，希望能为我国规划评估机制的完善提供有益的参考。由于《战略》的出台时间不长，因此本文将把实施前评估作为介绍的重点，这也正是目前我国空间规划评估机制亟待加强的环节。 1 荷兰国家基础设施与空间规划战略的制定 面对经济危机、气候变化和地区差异带来的挑战，荷兰在2008年7月通过了新的空间规划法[3]，提出简化程序、明确职责、权力下放、政策指引等要求[4]。在此基础上，荷兰中央政府于2009年合并了住房、空间规划与环境部(VROM)和交通及水管理部，成立了基础设施与环境部(I&M)。随后，该部门编制了新一轮的国家空间规划，3

于2011年6月颁布了《国家基础设施与空间规划战略草案》(以下简称《草案》)[5]。 《草案》将更多的目光转向导致空间变化的直接因素，提出了至2040年荷兰“成为有竞争力、可达、宜居和安全之国家”的总体发展方向，制定了至2028年的相应中期目标，包括：(1)增强空间及经济基础设施以提升竞争力；(2)改善和保护移动性及其所需空间，用户至上；(3)保障安全愉悦的生活环境，保护其中有价值和特色的自然文化遗产。此外，针对三个中期目标，还出台了一系列近期行政措施[5]。与前一轮国家空间战略相比①，《草案》沿袭了“重点发展经济，减少国家干预”和“尽量放权，必要时集权”的思路[，进一步强调在信任的前提下诱导各方自主合作与开发；保留了前一版中的提升竞争力和保障安全的发展目标，同时新增了可达性和宜居性目标。为了精简中央政策文件的总量，《草案》综合替代了此前的《国家空间战略》、《兰斯塔德规划2040》、《国家交通战略与政策》等若干文本，同时取代了与军用地、景观、乡村及三角洲规划有关的空间发展目标。 实际上，《草案》是在两种事前评估的辅助工具下制定成形的。首先是基础设施与环境部委托荷兰环境评估署(PBL)②进行预评估。其作用是对拟定政策的预期效果进行研究论证[7]，帮助规划决策，属于政府机构的内部评估。在预评估进行到中期前后，基础设施与环境部还要委托咨询公司同时开展外部评估，即战略环评(SEA)。其作用是遵循公众参与的法定程序，对《草案》的环境影响、替代方案、缓解措施等征求各方意见和建议。通过动态反馈调整，《草案》、预评估报告、4

战略环评报告(初稿)于2011年6月同时完成并公布。按照立法程序，草案及评估意见经内阁提交议会讨论，在几轮修正后，最终于2012年3月批准通过。至此，《国家基础设施与空间规划战略》正式颁布。此后，以PBL为首的机构将对《战略》进行定期监测和评估，同时提交议会审核。 2 实施前评估 2.1 预评估 2.1.1 目标导向的评估框架 《草案》预评估的核心准则是可持续发展[8]。预评估关注的内容是规划目标、政策措施和实施机制。国家空间规划需要考虑多方面的因素，强调经济增长的同时还要兼顾基础设施、生态环境和国家安全。在协调诸多矛盾、进行综合决策的过程中，规划目标的一致性至关重要，必须首先进行评估与考量。其次，要分析各类规划目标背后的理论支撑及其在荷兰本土的适用性与合理性。对于拟定目标和政策，也要研究其预期效果和未来影响，并对其可行性与实效性做出判断。最后，对实施机制是否健全、任务是否明确、责任是否落实也要进行审查。 2.1.2 以评促编的评价内容 预评估结论的重点落在了经济竞争力、生活环境质量和实施机制上(具体评估结论见表1)。PBL认为：中央政府把提升荷兰的国际竞争力放在了前所未有的高度上，通过下放权力和简化法规来营造更为自由和宽松的经济环境，并重点建设鹿特丹、阿姆斯特丹和埃因霍温等5

独具特色的港务运输、专业咨询、高新技术区域。这种在重点都市区域集中发展和招商引资的策略对提升经济竞争力是行之有效的。与此同时，加强这些地区的基础设施投资与建设，改善其可达性，也对经济发展十分有利。与欧洲其他国家大城市区域相比，兰斯塔德地区的可达性目前处于领先地位。 但是，《草案》对于营造良好的生活与工作环境关注不足。而高品质的环境质量，对于吸引外资公司，尤其是知识密集型产业尤为重要。因此《草案》应把空间政策与其他住房、就业、教育、文化等方面的政策更好地协调起来。《草案》的另一风险是中央把更多的权力与责任下放给省市级政府，期望其在规划决策时，能自觉贯彻和维护国家利益。虽然国家层面的规划法规对地方有较强的约束力，但是对于某些共同利益，比如自然景观和生态绿地的保护是很难在分散决策模式中达成的。中央政府很可能因信息不足或滞后，导致监督不利和决策干预不及时，最终使局面失控[8]。 从表1可看出预评估对《草案》的评价既有正面的，也有中性和负面的，而且以后者居多。这说明预评估并非是“事后追认”和“走形式”，而是切实发现问题，并提出改进办法。从评估结论的类型上看，有论证(如B1)、预测(如E1)、建议(如A2)三大类。其中正面评价多采用理性分析与论证手段(浅灰色)；负面评价大多是以预测(中灰色)或改进建议(深灰色)的方式给出。显然，表1中的类型颜色较深的负面判断，是《草案》最为薄弱的环节，需重点检讨和调整。在针对目标的预评估中，有关移动性的评价较好，空间和经济基础设施居中，6

生活环境质量的问题最多。在地区发展上，评估主要给出了未来变化趋势的科学预测，相对偏重负面的预警，而且指出了变化敏感的具体地区。此外，对目标一致性和实施机制的评价也不甚理想。实际上，表1中的ABC主要论证的是规划的内在有效性，即行动能否促进目标；DF则偏重外在有效性，即不同职能部门的平行规划及管理职责是否协调一致[9]。评估发现两种有效性都存在问题，以后者为甚。总之，预评估的主要目的还是以评估促进编制，帮助《草案》发现自身问题与不足。 表1 荷兰《国家基础设施与空间规划战略草案》预评估的主要评价结论

资料来源：作者自绘，评估结论来自参考文献[8，10] 2.1.3定性定量结合的研究方法 为方便决策机构和公众阅读与理解，预评估报告文本是高度浓缩7

和精简的结论。这些结论虽然是目标导向，以定性为主，但很多推断都建立在坚实的定量研究之上。PBL作为独立的国家政策研究机构，有很强大的数据收集和分析能力。与预评估工作相关的背景研究均被PBL汇总在了《空间任务大观》中[11]，并在预评估报告出台后3个月正式发布。该报告论述了荷兰未来空间发展面临的主要任务、政策选择的后果及行政立法的影响，并展示了更为详细的数据模型等量化评估方法，以及具体的理性推导过程，以供深入查阅和参考。实际上，《空间任务大观》的主要依据是PBL同期发布的一系列研究报告，包括《空间展望2011》[12]和《荷兰三角洲的气候适应》等[13]。 其中《空间展望2011》直接关注空间的影响。其定量研究是以2008年的实际数据作为基准线，应用了WLO场景模型③中的高场景和低场景(高场景代表经济和人口以最高速增长的情况，低场景则相反)，分别模拟出2008—2040年家庭、移动性(图1)、人口和就业在这两种场景下增长或缩减的空间分布，最后将两种场景情况进行叠加，显示未来可能发展的趋势。该报告的定量研究成果是《草案》预评估的重要基础。 2.2 战略环评 2.2.1 背景 在荷兰，各类政府决策可分为政策(Policy)、规划与计划(Plan and Program)、项目(Project)三个从高到低的层次。如对环境有重要影响，三种决策各自对应的评估手段为环境测试(E-test)④、战略环评(SEA)、环境影响评价(EIA：Environmental Impact Assessment)。《草案》属空