社会风险治理的三个视角

陈淑伟

(中国人民大学公共管理学院,北京 100872)

摘 要:从公共管理的角度来说,社会风险的治理主要有三个基本的视角:灾害视角、危机视角和突发事件视角。灾害视角从事件本身出发,强调技术导向的管理;危机视角从事件对人的影响出发,强调从制度和管理的手段,以及人的自我心理调适应对来自内外部的威胁;突发事件的视角,从事件的非常规性出发,强调公共管理的权变性。关键词:社会风险;灾害;危机;突发事件;应急管理 中图分类号:C913 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2007)02-0086-04

作者简介:陈淑伟(1973-),男,山东五莲人,中国人民大学公共管理学院2004级博士研究生,研究方向为行政学理论与实践、政府应急管理。 人类自诞生起就没有停止与各种威胁进行斗争。德国社会学家卢曼说,我们处在一个/除了冒险别无选择的社会0[1]。随着社会的发展,各种自然的、人为的因素导致的事件,对人类生产、生活秩序的影响越来越大。可以说风险无处不在。正因如此,许多社会学家把现代社会称之为/风险社会0,并从不同途径探讨风险社会的治理之道。从公共管理的角度来说,社会风险的治理就是公共部门通过组织化、制度化的途径不断降低社会风险,保护公共利益,维护公共秩序的管理活动。从这个意义上来说,迄今为止,社会风险治理存在三个基本的视角,即灾害、危机和突发事件。一、灾害(Disaster)纵观世界,各种灾害从未停止对人类生产和生活的影响和破坏,有些灾害所造成的生命和财产的巨大损失,在人类历史上留下了难以抹灭的灾难性印记,比如,唐山大地震、印度洋海啸、美国的9.11事件等等,这样的事例不胜枚举。从某种意义上讲,整个人类的发展史就是一部人类与各种灾害不断斗争的历史。从茹毛饮血的原始社会,到高度文明的信息化的现代社会,人们一直与洪水、暴风、地震、干旱等各种自然灾害不断进行较量,当然,随着科学技术的发展,人们认识自然和改造自然的能力越来越强大,虽然迄今为止仍不能完全避免各种自然灾害对人类的伤害,但是文明的发展使我们在自然面前不再完全处于被动的局面。然而,在人类与传统灾害抗争能力不断提高的同时,技术的进步和社会的发展也不断制造出新的灾害,使人类增加了环境灾害、技术事故、大规模杀伤性武器的威胁、战争破坏等风险,而且,由于现代社会人们对技术依赖程度不断提高,人口密度不断增加,各种已知的未知的灾害可以说是层出不穷。使用灾害这一概念是从这些事件的最基本特征,对人的生产和生活的影响上来讲的。无论是自然的,还是人为的事件,只要这一事件的发生对人的生命健康或者财产带来或者可能带来损害,这个事件对人来讲就可以称作是灾害。我国学者罗祖德、徐长乐认为:/灾害是由自然原因、人为因素或二者兼有的原因而给人类的生存和社会的发展带来不利后果的祸害0。[2]在很长一段时间里,人们都是从这个角度来认识和界定灾害,特别是自然灾害的。人类与灾害斗争的历史表明,有些灾害特别是自然灾害,人类试图通过技术手段阻止其发生几乎是不可能的,也就是说,有些灾害的发生是不可避86#社会纵横/2007#2免的。这在科学技术还不够发达的古代,通常被归结为神的意志和力量。随着人类对自然认识水平的提高,人类很自然的把与灾害斗争的重点放在减轻或者避免灾害发生可能对人的生命财产、环境以及社会经济的影响和破坏上。在这一过程中形成了许多专门的知识,比如,水利学是在与水灾斗争中形成的,预防医学是在与疫病灾害斗争中发展起来的。这也就是我们常说的防灾减灾的要意之所在。如何应对这些灾害,减少它的负面影响成为对策研究或者国家政策制定的一个主要出发点。在传统的农业社会里,灾之为/害0主要以/荒0的形式表现出来,因此,作为国家政策的一个重要方面的灾害防治对策,就是所谓的荒政。[3]在现代工业社会,防灾救灾无论是国家政策层面,还是学术研究领域,都是一个十分重要的问题。在美国,灾害管理(DisasterManagement)就是一个十分重要的研究领域。联合国国际减灾十年(1990~2000)(In-ternationalDecadeforNaturalDisasterReduc-tion,简写为IDNDR)活动的主旨就是在联合国的主持下,通过国际上的一致行动,把当今世界上,特别是发展中国家由于自然灾害造成的人民生命财产损失,社会和经济停顿减轻(少)到最低的程度。这种防灾减灾视角的特点在于,一方面它是技术导向的,把先进的技术运用到灾害的预测、预防、预警和灾后的救援等环节中,这在防灾减灾中具有不可或缺的作用,有时甚至是至关重要的。在科技日益发达的今天,技术的进步已经大大地提高了我们与灾害斗争的能力,并且,这种对技术导向的强调,在管理实践中导致了基于不同灾种的管理部门的分化,在这个意义上,我国对社会风险的治理基本上是基于灾害视角的;另一方面,它基本上局限于自然灾害,或者说那些反复出现,为人们所知的/天灾0。正因如此,我们平时所讲的/灾害0,往往是/自然灾害0的简称。[4]事实上,我们在不断地探索有效防灾减灾之道的过程中,视角也在不断地发生变化,视野也愈加开阔,管理的、制度的作用越来越受到重视。/危机管理中的法律制度、资金和物质保障、信息披露制度、公民道德建设以及社会心理引导等非技术因素也同样不可或缺。0[5]这是因为,一方面,随着社会的发展,传统的灾害中人为的诱因日益凸显,或者说灾害不仅仅是/天灾0,/人祸0的成份也越来越明显。这就意味从人和自然关系上来寻找防灾治灾的途径越来越重要,换言之,我们必须从人的活动本身来寻找防灾治灾的有效办法;另一方面,社会的发展带来人口的膨胀和城市人群的聚集,以及社会生活的日益复杂化,既加大了传统灾害给人类生活带来的风险,也同时产生了许多新的灾害,比如,危险化学品事故,恐怖袭击等,而且现代社会的灾害日益呈现出群发性和链发性等特点。这些因素促使我们不得不重新审视和思考,在各种灾害频发,不确定因素越来越多的情况下,如何更好地满足人的生存和安全需要的问题。二、危机(Crisis)危机理论的发展提供了另外一种视角来观察和应对各种威胁。二战之后,危机的学术研究开始在西方国家出现,有些工商管理学院开始设立危机管理的研究方向,研究商业组织的危机管理。随着两大阵营的形成和对立,危机研究在国际政治和国际关系领域得到了很大的发展。这通常被认为是危机研究在公共领域的兴起。严格地讲,危机管理的系统研究始于20世纪60年代,以学术界对古巴导弹事件的系统研究为标志,最具代表性的著作是艾里森(G.Allison)的《决策的本质》(TheEssenceofDecision)(Allison,1971)。西方学术界对危机的研究与当时的时代背景是直接相关的。两极对抗的格局和此起彼伏的地区冲突,使早期的危机理论基本上局限于国际政治和国际关系领域。20世纪70年代,受/尼克松冲击0和石油危机的影响,日本政界和学术界开始重视危机管理理论,将这一理论的研究和应用扩展到了经济领域,并在第二次石油危机中取得了实际成效。美国一些学者也开始关注频繁发生的国内危机事件,斯蒂文#芬克成为早期著名危机管理专家,他的著作《危机管理》(CrisisManagement)至今仍有很高的引用率。自此,危机研究的范围开始逐渐扩大,到20世纪80年代末形成了一个研究高潮,研究领域涉及国际危机研究、灾难研究、冲突研究、危机中的个人、团体与组织关系研究等。虽然,这一时期危机管理研究的范围有所扩大,但是受当时国际形势的影响,国际关系仍是其主要的研究领域,决策研究仍是其主要的研究内容。进入20世纪90年代,随着两极格局的终结和冷战的结束,人们的视线逐渐从国际转向国内,将87#社会纵横/2007#2更多的注意力转向国内的公共管理领域,危机管理研究的重心也就随之转向形势日趋严峻的国内公共领域。2001年美国9#11事件之后,这种趋势得到了进一步的加强,自然灾害、技术事故以及恐怖主义等事件成为学术研究的重要对象。公共领域的危机管理研究得到了很大的发展,研究领域既涉及到传统的军事、国防、能源、环境、外交、灾害,也涉及现代的经济、金融、食品、卫生、水资源、骚乱、毒品、恐怖主义等政治、经济以及社会生活的方方面面。/危机0在英文与之相对应的是/crisis0。该词源于医学用语,指人濒临死亡、生死难料的状态,后被演绎为描述人们不愿面对、不可预期、难以控制的局面。汉语中/危机0表示危机和机遇两层意思,它既会带来各种损失,也会带来机会和转机,如果决策者直面危机,危机可以促进制度的革新和环境的变革。显然,危机管理的视角对于人所面临的威胁的观察和界定,是从个人、组织或者国家这些主体出发,对它们所处的情势,比如决策、生存等状态的一种描述,是一种感知的威胁。它最大的特点就是,超出了感知者的掌控能力,动摇了其赖以存在和发展的基础。比如,个人的生活危机、感情危机、信任危机,组织的债务危机、信誉危机;政府的合法性危机;国家的战争危机等等。保夏特(Pauchant)和米德罗夫(Mitroff)用一个形象的例子说明了危机和事故的区别:一个工厂的水龙头坏了,如果仅仅是一些会议的时间被调整,那就是事故;但如果由此造成了工厂停产,甚至引致破产倒闭,那就成了危机。这实际上是从事件的危害和影响程度上来界定危机的,有一点必须指出,那就是无论一个事件的影响有多么严重,只要在个人或组织能力的掌控范围内,或者个人或组织已有充分的准备应对之,危机之说其实就是虚妄的。然而,在今天许多学者那里,危机管理已经泛化了,几乎将所有可能危险情境或事件,都认为是危机,都试图用其危机管理的理论解决之。危机几乎成了/事故0、/分裂0、/灾害0、/灾难0的代名词。但是,事实上如此以来就完全背离了危机这一视角的基本定位。也许有人会提出这样的问题:危机管理理论强调危机前的预防和缓解,在理论上,任何一种可能造成大的生命财产损失的事件都可能导致危机,所以从根本上讲,它们都应当是危机管理的范畴。但是,一个理论一旦失去独特的视角,它的理论价值和对实践的指导的作用就很值得怀疑。危机视角与灾害视角最大的不同就在于,一方面它将注意力投向人自身,强调事件对人的影响,试图从制度和管理的手段,以及人的自我心理调适来应对来自内外部的威胁。它的意义在于强调,有些灾害的发生有时是不可避免的,比如地震等,而危机却不同,它是可以通过管理的、技术的等手段避免的。这也正是危机理论多存在于管理、决策、心理等学科领域的原因;另一方面,危机理论的发展在很大程度上,是人们对人为因素对组织和社会威胁不断加大所做出的反应。因为传统的灾害研究,虽然也重视非技术的因素的作用,但其专注于灾害本身的视角,决定了它在处理人与自然、人与社会关系上的先天性不足,而这恰恰是社会发展所面临的诸多困境所要解决的。三、突发事件(EmergencyEvent)概括地讲,无论灾害还是危机都是对造成或者可能造成无法预料损失的事件的某种属性的描述,只不过认知的视角不同而已。灾害强调客观事实,比如地震、火山爆发、战争等,我们可以从事件的规模、影响,以及它所带来的损失对其进行描述,并根据其各自的发生、发展的规律,探索防灾减灾的对策。危机强调事件对某一主体所造成的影响。这就意味着,同一事件对于不同的主体而言,意义可能是不同的。比如,1982年9月,美国芝加哥地区有7人因服用强生公司(Johnson&Johnson)的主导产品)))/泰莱诺尔0(Tylenol)胶囊突然死亡,随后媒体传闻死亡人数上升至250人,其影响迅速扩展到了全国各地,此事件导致该公司销售急剧下滑而陷入困境。很明显,此事件使强生公司面临着严重的危机。然而,这一事件对于其它组织而言,至多是一个具有警示和学习意义的案例而已。再比如,2002年初,在我国京津地区发生艾滋患者用含有艾滋病毒的注射器扎市民的事件,一时间谣言四起,满城惊恐。虽然该事件后来被证明相当一部分信息是虚假的,但是在官方正式采取有效措施辟谣、平息相关传闻之前,对于该地区的民众来讲,就面临一种来自对健康和生命挑战的危机,而对于其它地区的人来讲这种感受就十分微弱。列举以上两个事例并非意在进一步说明危机这一视角的特征,而是为了提出这样一个问题:如果我们从公共管理的角度来观察,它又意味着什么88#社会纵横/2007#2