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2018.8 第4期 | 交通与港航
面向2035的上海国际航运中心建设
茅伯科上海市交通港航发展研究中心 顾问Construction of Shanghai International Shipping Center Facing 2035上海，
构建外向型综合交通体系
0 前 言
当前，上海国际航运中心建设正处于
战略转折的关键时期。面临着三大问题：
首先，2020年，上海国际航运中心基
本建成后，如何发展？发展什么？
其次，以已经开打的中美贸易战为标
志，全球进入新的国际经贸关系，并深刻
影响航运市场，上海国际航运中心建设将
如何应对？如何服务国家战略？
第三，上海最新确定的建设卓越全球
城市的定位，对航运中心建设提出了新的
要求，上海国际航运中心建设者如何对标城市定位，支撑城市发展目标？
这就要求上海国际航运中心建设有一
个长远的战略思考。
1 上海国际航运中心建设面临的外部环境
发生重大变化
航运是为贸易服务的，国际航运是
国际贸易的重要载体，国际贸易的重大变
化都将会对国际航运产生重大影响，从而
深刻影响我国的国际航运中心建设。上海
国际航运中心建设体系，已经将航空枢纽
建设列为航运中心建设的重要组成部分，
将海铁联运列为集疏运系统建设的重要内6 权威声音 | AUTHORITY VOICE
容。所以，与国际贸易有关的海、空、铁
（跨境）运输系统，都不同程度受到国际
贸易重大变化的影响。
当前，影响国际贸易的主要因素来自
内外两个方面：
首先，中美贸易摩擦已经愈演愈烈，
这是进入21世纪以来影响全球贸易格局的
大事件。的确如很多媒体所说，这已经不
是单纯的贸易之争，而是制度之争、国家
发展空间之争，将会延续数十年。即使会
有短暂的缓和，但中美关系不可能回到以
前，千万不要抱任何幻想。由于美国是中
国外贸出口的主要国家，在贸易摩擦下，
中国对外出口受到严重挤压，将是一个
大趋势。中国将会扩大和深化与欧盟、东
盟、日韩，以及非洲和南美洲新兴市场的
合作，但这些市场的容量目前根本不可能
取代美国，而且合作的前景也充满着不确
定性。
中国为了应对中美贸易摩擦，适应世
界贸易新格局，也需要在制度和机制上作
出必要的改革，尽量接近经济全球化和国
际贸易通行的市场规则，降低制度之争的
激烈程度。进一步开放国内市场，以开放
倒逼改革。可以说，中美贸易摩擦迫使中
国的改革开放提速。
其次，中国的出口导向战略在2008年
世界金融危机爆发以后，已经开始转型；
原有的经济发展模式因其对资源和环境造
成巨大的破坏而难以为继。长期来左右中
国经济发展的投资基础设施建设和外贸
出口两大动力，正在逐步收缩。因此，近
年来，中国政府大力推进供给侧改革，加
大产业结构调整，强化节能减排和环境保
护。扩大消费、环境保护、科技创新，成
为中国新的经济发展动力。外贸出口增速
明显放慢，外贸进口增速明显加快，2017
年外贸出口增长10.8%，而外贸进口增速达
到18.7%。消费在GDP构成中的比重大幅提
升，2017年消费支出对国内生产总值的贡
献率达到58.6%。上述内外两个方面对国际贸易带有颠
覆性的变化，深刻影响着航运、航空业，
并导致上海国际航运中心前期建设依据和
建设环境发生了根本变化。
据此，我们可以得出以下判断：1.1 随着国际贸易形势恶化和不确定性，
我国港口集装箱运输发展速度将趋于平
缓，甚至可能出现下降趋势；确保能源运
输的战略意义日益突出。
根据交通运输部规划研究院孙瀚冰、
靳廉洁《中美贸易冲突对我国沿海港口影
响几何？》一文的分析，长三角和珠三角
区域受冲击幅度最大。如果以美国公布的
首批500亿美元清单加上301条款下拟征商
品清单为例，预计长三角地区受影响的集
装箱生成量约120万TEU[1]。此外，根据上
海市交通港航发展研究中心编制的《上海
港航运行季报（2018年一季度）》统计，2018年一季度，上海港完成货物吞吐量同
比下降4.2%，结束了连续5个季度同比增长
的趋势，其中外贸吞吐量同比下降5.2%；
完成集装箱吞吐量虽然同比增长3.8%，但
是其中的重箱吞吐量同比下降5.5%。随着
下半年中美贸易形势恶化，对港口业务的
冲击将可能时断时续。为此，我们需要关
注：
（1）长三角地区将可能出现局部集
装箱码头能力过剩的现象。过去长三角地
区各个港口长期围绕出口集装箱的激烈竞
争，将有所缓和。
（2）港口大规模建设的风险日益加
大。因此，严格控制规模化集装箱码头建设
势在必行。目前，有关在崇明横沙岛建设大
规模港区的建议，显然与大环境不相容。
（3）继续将增加集装箱吞吐量作为上
海国际航运中心建设的定量指标，已经没
有意义。集装箱吞吐量的增减是市场的自
然波动，在国际贸易不确定性增大的趋势
下，箱量在合理范围内的增和减都是可以
接受的，没有必要刻意追求。
（4）宁波—舟山港的能源运输在华东7 2018.8 第4期 | 交通与港航
地区的突出地位，将使其在上海国际航运
中心建设中的地位和作用有所上升。以能
源运输、储存、供应、交易和人民币结算
为主要内容的自由贸易港试点，可能先于
上海获得批准。1.2 随着消费成为拉动经济的主要动力，
外贸进口增速大于外贸出口增速，将成为
今后一个时期的新常态。
如何围绕国家外贸进口导向战略的
实施，促进上海国际航运中心基础设施建
设、促进口岸通关改革、促进运输组织和
运输服务进一步改善和优化，将成为今后
上海国际航运中心建设的重要内容。上海
正在全力筹备举办国际进口博览会。2018
年7月9日，上海市出台《上海市贯彻落实
国家进一步扩大开放重大举措加快建立开
放型经济新体制行动方案》[2]，其中涉及国
际航运中心建设的内容基本都归在“打造
更具国际市场影响力的进口促进新平台”
中，表明国际航运中心建设要为打造进口
促进新平台作出贡献。对此，我们需要关
注和思考：
（1）在国家外贸进口导向战略下，
过去上海国际航运中心建设中围绕出口集
装箱开展的一系列政策创新，如启运港退
税、沿海捎带等，政府的投入产生的效益
可能会进一步微弱。
（2）国内消费增长使得国际运输货源
逐步增加小批量、个性化、高附加值货物
比重。消费品进口将促进航空、航运运输
组织和运输服务进一步改善和优化。与商
业新模式衔接的需要，必须创新货源组织
模式，这将成为航运发展的新动力。
（3）外贸进口和中高端消费品的增
加，导致航空货邮运输发展需求日益增
大。继续加大航空货运枢纽建设，加密国
际货运航线和航班，做大航空国际集拼业
务，扩大航空货运枢纽的国际辐射范围，
将成为今后较长时期内上海国际航运中心
建设的重中之重。同时，长三角地区围绕
航空货运机场建设的竞争将会加剧。1.3 “一带一路”倡议的重要性更加突
出，上海国际航运中心必须加快建成“一
带一路”桥头堡。
中国如果被动地适应中美贸易关系
新趋势，就只能永远停留在低水平的发展
中国家行列。“一带一路”倡议，是主动
迎接国际贸易新格局的重大举措，也是中
国和沿线国家共同构建命运共同体，实现
利益共享的重要举措。交通互联互通是建
设“一带一路”的重要基础，将上海建设
成为“一带一路”的桥头堡是落实“一带
一路”倡议的客观要求，也是上海国际航
运中心真正实现全球航运资源配置的重要
契机。从落实“一带一路”倡议的要求出
发，我们需要关注：
（1） “交通强国战略”与“一带一
路”建设密切交融，互为支撑。如何在上
海统筹落实，是国际航运中心建设中需要
大力推进的主要任务。
（2）拥有强大的海港枢纽和空港枢
纽，是作为桥头堡的必要前提。如何优化
海港枢纽和强化空港枢纽，以适应桥头堡
功能性需求，将是今后上海国际航运中心
建设的重要内容。
（3）发达的对外互联互通的海空铁交
通网络，是作为桥头堡的重要支撑。如何
拓展海上航线和空中航线，布局“一带一
路”沿线港口和物流园区，弥补上海跨境
海铁联运空白，将成为上海需要加倍努力
的着力点。1.4 改革开放的力度将明显超过以往，将
深度促进自贸试验区和上海国际航运中心
的制度创新。
面对变化剧烈的国际经贸形势，中国
政府将加大改革开放力度，以开放倒逼改
革。港口、口岸是营商环境的主要组成部
分。7月10日，上海市进一步扩大开放推
进大会上，李强书记在讲话中指出：“要
全面贯彻国家新一轮扩大开放重大举措，
坚持开放立市、开放兴市，努力把上海打
造成为全国新一轮全面开放的新高地、服8 权威声音 | AUTHORITY VOICE
务‘一带一路’的桥头堡、配置全球资源
的亚太门户、我国走近世界舞台中心的战
略支撑”。因此，继续深化港口和口岸改
革，创新航运政策，打造上海港口、口岸、
航运方面具有世界水平和影响力的服务品
牌，将是一项持续性建设任务。近年来，上
海国际航运中心建设结合上海自贸试验区改
革创新实践，在口岸制度和航运政策创新方
面作了不少努力，但是与国际水平相比，仍
存在不小差距。
2 上海国际航运中心建设面临的区域环境
发生重大变化
长三角港口一体化进程正面临加速推
进的机遇期，正处于重要的拐点。
一是从中央到地方，对长三角区域一
体化的重视程度前所未有，真抓实干的力
度前所未有。今年3月，长三角区域合作办
公室成立，标志着区域一体化推进工作已
经开始从务虚、联谊，转向务实推进。
二是港口区域一体化的外部大环境正
在发生重大变化。“一带一路”倡议正稳步
推进，要求各地深度融入；上海定位卓越全
球城市，长三角其他城市的地位也在发生变
化，逐步趋向合理，站高定位。中心城市的
战略重心逐步向“走出去”转移，国内港口
资源的竞争激烈程度将趋于缓和。
三是港口货源市场正在深度调整，
制造业出口产品由量增为主转向提升品质
为主，消费进口需求增长超过出口增长幅
度，港口服务重心开始由物流供应链服务
逐步向价值链服务转变。这种市场转变导
致长三角出口集装箱增速进入拐点，区域
内港口围绕共同腹地集装箱箱源的激烈竞
争，以及进而对港口资源的高度集聚控制
的状况，也已走到终点。
由此，上海国际航运中心“一体两
翼”布局将从原来的徒有其名，转向真正
的协同发展，区域港口“一体化”进程将
明显加快；将从务虚商议为主，转向务实合作为主；从各个省市各自配置航运资
源，转向协同配置航运资源。过去因内耗
而延缓洋山深水港建设的情况，有可能就
此终止。
3 卓越的全球城市定位对上海国际航运中
心建设提出新的要求
最近，上海市委、市政府都在围绕全
球城市进行新的布局，提出了一系列重要举
措，说明重大转型势在必行。但在战略通道
建设方面提的比较婉转。7月5日出台的《中共上海市委关于面向
全球面向未来提升上海城市能级和核心竞争
力的意见》，提出“面向全球、面向未来，
在新的时代坐标中坚定追求卓越的发展取
向，对标顶级全球城市，着力构筑新时代上
海发展的战略优势，全面增强城市的核心功
能，在若干领域打造体现世界一流水平、引
领未来发展、具有国际竞争力和影响力的新
高地”。全球城市的定位，决定了上海国际
航运中心转型发展方向[3]。
全球城市（Global city），又称世界级
城市，指在社会、经济、文化或政治层面直
接影响全球事务的城市。现代意义上的世界
级城市是全球经济系统的中枢或世界城市
网络体系中的组织结点。全球城市的基本特
征可以概括为三个方面：一是具有雄厚的经
济实力；二是具有巨大的国际高端资源流量
与交易（包括现代化、立体化的综合交通体
系）；三是全球影响力。
周振华在《建设卓越的全球城市从何处
破题》一文中指出：上海定位卓越的全球城
市，是代表国家参与全球合作与竞争，“成
为全球城市网络中的核心节点，承载的主要
功能是全球资源要素的战略性配置。”[4]如
何支撑上海建设卓越全球城市，是面向2035
的上海国际航运中心建设的主要任务。我们
需要深入思考以下问题：
（1）上海国际航运中心建设的站位是
否需要进一步提升？虽然从1996年宣布建设