对新形势下合同制消防员队伍建设的探索与思考
摘要: 合同制消防员作为公安消防部队的重要组成部分，充实到公安消防部门，有效地缓解了消防部队一线执法、执勤压力，并已经成为防火监督、灭火救灾、抢险救援的重要组成力量。然而，当前合同制消防员部队管理制度尚不健全，因此，加强合同制消防员队伍的建设，使其能够真正发挥作用，不仅是顺应时代的客观需要，更是当前消防部队保持部队稳定，最大限度提升部队战斗力，充分发挥消防职能必须面临的挑战。
关键词：合同制消防员 建设 管理
一、 合同制消防员综述
（一）什么是合同制消防员
合同制消防员是指针对当前消防警力严重不足的问题,为了加强公安消防部队一线灭火执勤力量，征召的年龄在18--25岁的青年或者是大学生作为消防部队后备补充力量的特殊职业。根据消防部队内不同岗位职能的需求，合同制消防员主要有6类专业，即：消防员，主要从事执勤灭火和社会抢险救援工作；文员，主要从事文秘工作；此外还有驾驶员、炊事员、修理工、通信员。
合同制消防员在应征后由公安消防部门统一负责培训，经培训合格后统一着合同制消防员服装上岗执勤。目前，全国范围内的合同制消防员主要是充实到基层公安消防执勤中队，和现役消防官兵一同从事一线灭火抢险救援任务。除此之外，合同制消防员与现役消防官兵一样，在日常的生活、工作中严格实施军事化管理，参与消防部队日常执勤战备，遵循部队执勤战备制度，
（二）合同制消防员产生的必然性
合同制消防员制度的产生和发展是顺应时代发展的客观需要，是市场经济发展与消防部队管理体制冲突下的必然结果。
早在 80 年代初期，国内一些经济较为发达地区便针对 消防站点建设不足，消防力量相对薄弱的现状，组建了不同 性质的专职消防队，从地方征召了一批专（兼职）消防队员， 从事乡镇农村及重点厂矿的灭火救援工作。随着经济社会发展，各地招收的各类合同制消防员、文职雇员数量逐渐增加，特别是2006 年，公安部、财政部等五部委《关于加强多种 形式消防队伍建设发展的意见》一文下发以后，各地开始大 量征召合同制消防员和文职雇员用于充实灭火救援一线和 从事辅助性消防执法工作。
现行《中华人民共和国消防法》第三条明确规定，国务院领导全国的消防工作，地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。第四条进一步明确，国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理，县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府
公安机关负责实施。
由此可见，消防部队是全国公安机关的一个重要职能部门，而“公安现役部队”的特殊身份又赋予了消防部队区别于其他行政职能部门特殊职能。在实际中，消防部队属于公安现役部队，担负着公安消防保卫和社会抢险救援双重任务，其中消防大队及支队以上职能部门主要负责社会消防安全的监督管理工作，而基层中队的职责和任务则是同一切火魔作斗争，承担社会抢险救援，保卫社会经济建设和人民生命财产安全。消防部队的双重职能，使得其管理体制上的双重性，即：实施军事化管理，实行武警现役编制，同时又接受公安机关领导，并具有特殊的行政执法权限。
作为一支地方部队，消防部队不可能具备等同解放军部队的编制和正规化军队管理，截止到 2010年，全国在编现役消防官兵人数不到十七万人。现有的体制，局限了消防部队的兵员编制和财政支持，然而消防部队的社会服务要求和灭火救援任务却在日益加重。合同制消防员制度的建立，有效协调了二者之间的矛盾。
（三）合同制消防员的特殊性
合同制消防员既不同于消防现役士兵，又区别于企业职工，合同制消防员是为突破公安现役消防警力不足这个瓶颈，而为消防事业注入的新生机和新活力，就其本身存在广泛普遍性。合同制消防员作为现代经济基础与社会体制的矛盾产物，赋予了合同制消防员的特殊性，其与现役消防官兵最大区别是：一个是服兵役，一个是职业。
合同制消防员的职业性和非现役身份决定了，虽然同现役消防官兵一样，承担巨大繁重的灭火抢险救援任务，但却不能与现已消防官兵一样享受平等的政治待遇。实践中，他们不能享受和现役消防官兵同等的立功受奖、提干考学等奖励措施。
二、合同制消防员队伍建设过程中存在的问题
随着社会经济的不断发展,合同制消防员队伍日渐壮大,尤其是在部分经济欠发达的基层,由于现役官兵编制的限制,合同制消防员承担的灭火及社会抢险救援任务甚至比现役消防官兵更加繁重.合同制消防员对消防部队的建设,保卫人民群众生命财产安全所作出的贡献是巨大的。
以省为例,近年来，根据新时期多种形式队伍建设与发展的需要，全省136个消防大队全部按2人的标准配齐合同制消防员，122个编制少于30人的消防中队分别按30人的标准配齐了执勤力量。据统计，全省共招收合同制消防员3507人，达到了现役警力的78%，有效提升了消防部队的整体实力.在承担灭火救援任务的同时，合同制消防员还担负起防火巡查、消防安全宣传和培训等工作。仅2010年xx合同制消防员队伍参与灭火救援1230次，抢救
人员408名，保护财产价值2937万元。特别是在遭受百年一遇特大干旱的抗旱救灾中，合同制消防员发扬优良作风，不怕疲劳、不怕困难、连续奋战，始终同现役消防官兵奋战在一线。此外，合同制消防员还深入大型企业、人员密集场所，高层建筑等重点单位，开展消防常识、逃生技能等宣传教育和灭火疏散演练，并协助消防监管干部加强对人员密集场所、高层、地下建筑、“三合一”建筑等单位的防火安全巡查，及时消除潜在的火灾隐患。
在充分肯定合同制消防员队伍的同时,我们必须看到,当前合同制消防员队伍建设过程中所面临的各种问题,加强合同制消防员队伍建设,完善合同制消防员队伍的管理制度,是当下甚至将来很长一段时间内消防部队亟须正视的问题.
纵观全国各地合同制消防员的建设和发展,对于这样一支特殊却又必不可少的队伍的建设和管理,普遍存在以下问题:
（一）政治、经济待遇相对偏低。在国外，特别是美国、 香港等发达国家和地区，消防员属于高危险、高地位、高薪 水“三高”职业。据调查，在美国，消防人员的待遇很高，消防局是许多人向往的工作单位。美国某机构一次民间测验结果显示：在最受人尊重的职业中，消防队员名列榜首，而总统却排在第 26 位。但目前，我国合同制消防员的政治、经济待遇相对偏低。尤其是在大部分经济欠发达地区，合同制消防员的薪金待遇仅能保障自己的个人生活。这样的收入与他们所承担的繁重、危险的工作任务，与时下不断发展的经济明显不相称。
合同制消防员区别于现役官兵，也不同与有自主经营权的石化企业消防队，合同制消防员的职业性和非现役身份决定了，虽然同现役消防官兵一样，承担巨大繁重的灭火抢险救援任务，但却不能与现已消防官兵一样享有抚恤优待政策，享受平等的政治待遇。实践中，现役士兵表现优秀的可以立功受奖、入党、学技术等，而大部分合同制消防员进入消防队工作只是消防部门通过劳务公司与队员之间达成劳动合同协议，合同制消防队员在入党（团）、评先评优等方面都是“空白”。
（二）管理教育体制不健全。目前，对于如何规范、有效、合理地管理合同制消防员仍然处于探索阶段，全国范围内大部分地区基本上都是在现役官兵的编制下，对合同制消防员实行“一队两制”的混编管理模式。在这样的管理模式下，对于合同制消防员和现役战士的管理标准不统一，譬如在手机使用、恋爱结婚、休假探亲等方面，现役制与合同制消防员都有着不同的权利和制度。而这两种完全不同身份的人员，长期在同一环境中做着同样的工作，
却执行着不一样的管理标准，长久下来，势必造成现役人员的不平等心理。消防部队作为现役部队，无形之中造成现役干部、战士的优越感，同样也会给合同制消防队员造成一种不平等的心理，从而引起矛盾，影响部队正常工作进行。
其次，当前消防部队各级管理者都是现役干部，他们的管理理念来源于条令条例，尤其是决策层的领导干部，无论是制定《合同制消防员管理办法》还是日常检查指导，都片面强调合同制消防员必须严格遵守条令条例，做“不是军人而胜似军人”的消防员。合同制消防员在征召后虽经过短期的集训，对部队有了初 步认识， 但对部队条令条例、 规章制度还是存在诸多不适应， 完全按照部队的管理教育模式进行，难免使他们产生抵制的 情绪；而在大部分基层管理者中，不乏片面、激进的管理干部，简单粗暴、以管代 教、以罚代教的管理方法，导致合同制消防员不能牢固树立 安心部队、服务社会的意识，更缺乏对部队的认同感和归属感。管理者片面追求部队的正规化精细化建设，忽视了合同制消防员这一职业的特殊性，全套单一、片面的《条令条例》管理下，忽略了合同制消防员日常工作中思想、情感的教育，缺乏积极沟通交流，使得部队在合同制消防员的管理过程中缺乏“人性化”。同时，由于将合同制消防员和部队现役官兵混编，同工不同酬、地位不对等的问题日益显现，一定程度上增加了合同制消防员的管理难度。一旦他们找到更合适的工作，或在部队生活中遇到了挫折，就会一走了之， 即使留在部队，也是混天度日，消极怠工。
（三）竞争激励机制不健全。当前，全国大部分地区都将合同制专职消防队员招收纳入政府消防工作责任制考核内容，大部分省市还制定出台有关规定，对合同制消防队员的理论学习、执勤备战、业务训练、灭火救援、作风养成、内务卫生等进行定期考评，并将考评成绩与经济利益、劳动合同等挂钩。虽然各地均不同程度地采取了对于合同制消防员的绩效考核制度，但是就全国而言，尚未形成一套完善、合理且长期有效的管理、聘用、考核、奖惩、辞退等竞争激励机制。
在实践中，各地表现突出、业务技能精良的合同制消防员不能受到与现已消防官兵平等的奖励，现役消防官兵表现突 出能按时晋级、晋衔，而合同制消防员因为缺乏 职业认证制度和职业等级制度，工作再突出也不能晋升上一 级职称或等级。长此以往，合同制消防员只会认为“干多干少一个样、干好干坏一个样”，体验不到优胜劣汰的危机感。绩效考评的激励作用已经得到社会的广泛认可，在部队同样
发挥了巨大的作用。然而大部分管理者缺乏统筹兼顾的思想策略，对绩效考评制度存在形而上学的认识，导致在实施过程中，忽略了合同制消防员的特殊性，一味的“问责纠错”，并且惩罚措施单一，更有甚者只推行经济问责措施，这样盲目的制度，更加剧了合同制消防员工作的懈怠和对部队的疏离。
三、对如何加强合同制消防员队伍管理、建设的思考
合同制消防员队伍是一条发展创新之路,是新形势下消防力量增长方式的有效途径。只有在不断的探索中，逐渐加强和完善对合同制消防员的建设，才能充分发挥这支队伍的作用，才能切实促进消防部队的建设发展。然而，大力发展合同制消防员队伍建设是一项长期的、复杂的系统工程，不可能一蹴而就。针对队伍发展中存在的问题，应认真加以总结、分析，多策并举。
（一）建立健全法律法规，明确合同制消防员的性质。
现行《消防法》中有“各级人民政府应当加强消防组织建设，根根据经济和社会发展的需要，建立多种形式的消防组织，增强火灾预防、扑救和应急救援能力”的规定，但未直接明确合同制消防员的法律地位。笔者认为应当从立法和政策层面，制定颁布合同制消防行业标准，依法明确合同制消防员的定位，明确合同制消防员的地位和职责，明确合同制消防员是为公众服务，有公务性质的征服雇员，征召合同制消防是组建公安消防队伍的一种形式。由于我国尚处于社会主义发展的初级阶段，全国各地经济发展存在差异，对于各地合同制消防员的征召、使用、职业待遇和福利救济保障，都应当符合当地经济发展的要求。
具体操作中，可以考虑从以下两个方面制订相关法律法规、政策。一是制定国家部门规章。由公安部与人力资源和社会保障部、财政部等部委联合制定部门规章，对合同制消防员作出专门规定，明确合同制消防员的法律地位，界定合同制消防员是政府雇佣的为公众服务的具有政府公务性质的合同雇员。协调国家有关部门制定颁发《消防员职业标准》，明确合同制消防员的职业定义、等级、标准、职业功能、职业要求以及职业保障条件，建立消防职业化体系。二是制定地方政府规章。由具有立法权的地方人民政府根据上位法的规定制定地方政府规章，结合当地实际，对合同制消防员的建立、管理、使用、经费保障等问题做出具体规定，增强可操作性。
（二）建立健全保障机制，确保合同制消防员队伍的稳定性。
一是在提高政治待遇方面。在制订相关法规政策时，在明确合同制消防员文职雇员法律定位基础上，对于在执行灭火和社会抢险救援任务
中的功臣，在推动消防部队建设和地方安全工作建设的优秀合同制消防员，地方政府应参照现役官兵相关标准，对其进行立奖授功，切实激励其工作热情。对于合同制消防员的抚恤优待政策，可参照《军人抚恤优待条例》，提议地方政府出台《合同制消防员和文职雇员抚恤优待条例》等相关法规。同时，在征招合同制消防员同时，当地政府、消防机构应及时向其所在地的民政部门发函通报，为合同制消防员和文职雇员争取相当于现役官兵的政治地位和优抚待遇，从机制上保证合同制消防队伍的稳定。广泛营造政治氛围，建立健全合同制消防员和文职雇员学技术、入党(团)、评先评优等工作机制。对于愿意在消防部队长期干下去，且在灭火救援和监督服务中表现优秀的合同制消防员和文职雇员，应当根据实际情况，给予机会，积极鼓励和支持他们学习技术，提高技能。
二是在提高经济待遇方面。合同制消防员收入标准应以特种行业来确定，其经济收入应当与其所从事职业所在岗位的高风险性成正比，合理明确合同制消防员的薪酬，在原有基础上，适当增加岗位补贴、医疗补贴、过节补助等补助标准，确保合同制消防员 “劳有所得、劳有所值”。同时，根据各地经济实际情况，公安消防部门要积极向地方政府争取提高合同制消防员和文职雇员的经费预算，提高报酬待遇。要建立健全执勤值班制度，保证合同制消防员与现役消防官兵的执勤备战及轮休。好队员的休息时间。
（三）规范和加强合同制消防队伍管理。管理是一门艺术，但不能理解为用权力、制度“压”人，条令条例是管理的标准和依据，在执行条令条例和各项规章制度的同时，更应坚持“以人为本”，从细节入手，灵活管理。
一是坚持教育先行，做好教育引导，确保思想稳定。就目前合同制消防员的征收来源看，人员成分复杂，人员素质参差不齐。有退伍的战士，有做生意的，有在家待业的，有刚毕业的大学生等等，来自不同的行业，社会阅历不一样，对待生活的态度也存在很大差异，进入部队的目的也不一样，因此表现出来的工作态度及个人追求差距甚远：有的求知成才的欲望更加强烈，有的无私奉献和吃苦耐劳的精神有所淡化；有的民主意识、参与意识、竞争意识增强，有的纪律观念和服从意识有所减弱；有的注重实际、勇于求新，但容易导致讲实惠和计较个人利益；有的对物质文化生活要求较高，容易滋长享 乐主义思想。因此，抓好思想教育工作，正确引导合同制消防员树立科学的价值观、人生观，激励合同制消防员的工作斗志，阐明其工作价值和荣耀，使他们
认识到自己虽然同现役官兵有所不同，但从事着同样光荣的工作，同样得到人们的肯定，同样实现着人生价值，从而安心部队的生活。
二是“以人为本”与科学练兵相结合，真正激发合同制消防员的职能作用。在合同制消防员与现役官兵“一队两制”的混编模式下，管理者应当合理兼顾合同制消防员这一职业的特殊性与消防部队的社会使命、服务宗旨，坚持“以人为本”的管理理念，科学练兵，充分发挥合同制消防员队伍的力量。
“以人为本”，不仅要求管理者在日常的管理中，恪守“条令带兵”的管理理念，严格 “准”军事化的标准来管理合同制队员，树立合同制消防员的军人意识、责任意识，提高合同制消防员的军人素养和养成军人纪律作风，同时坚决杜绝简单粗暴，做到严之有理， 管之有据；“以人为本”还要求管理者在日常的管理中，树立“以情带兵”的管理理念，训练中要处理好平时所遇到的各种关系，生活中更要真情 相待，关心和帮助他们，把握严格要求与将心比心的尺度。
合同制消防员，其本质仍然是服务于社会，确保人民群众生命财产安全的职能队伍，其职能本身要求必须具备高水平的消防业务技能。管理好合同制消防员队伍，不仅仅停留在合同制消防员的服从层面上，还应当迅速使其形成战斗力，发挥职能作用。在部队战训工作中，对合同制消防员的业务素质要求虽然不能达到现役消防部队的标准，但仍然必须遵循严格按刚施训，不断提高实战能力的原则。依据《公安消防部队执勤业务 训练大纲》，从难、从严、从实战需要出发，在抓好合同制消防员岗前培训的基础上，建立完善合同制消防队伍岗位训练、业务考核等机制，认真抓好合同制消防员 的灭火救援理论学习、典型案例分析，广泛开展大练兵活动，开展消防经验交流会，使其掌握各类火灾扑救和其它灾害事故处置的程序，车辆器材实用性能以及个人防护装备操作使用等，促进合同制消防员战术水平的不断提高。
(四)建立竞争激励机制，激发合同制消防员的敬业精神
合同制消防员补入部队后，原有的规章制度已经不能适应管理的要求。我们可以依据《合同制消防员量化考评规定》，对合同制消防员的执勤、训练、工作、学习、遵章守纪、灭火救援等方方面面加以规范，实行日考评、周总结、月结算，以量化分数衡量工作，对考核结果上墙公布，让事实说话，让全体队员心服口服。根据考评情况，确定奖励基金的发放额度。我们也可以充分利用黑板报、宣传栏、晚点名、军人大会等场合和时机，对工作积极、训练刻苦、纪律严明、团队精神强的
优秀队员进行大张旗鼓的表扬，鼓励全体官兵向他们学习，营造了比学赶帮超的良好氛围。在与现役士兵及合同制消防员深入谈心交心的基础上，根据队员的个人愿望，结合实际条件，可以制定人才培养计划。对于表现突出、成绩优异的可以考虑联系地方驾校让其学习驾驶、相关技校学习厨师等，平等竞争，奖罚分明的管理模式，促使合同制消防员严格自律，奋发进取。奖惩激励制约机制的建立，有利于激发合同制消防员敢于争先、奋发有为的敬业精神。