- 1 - 关于乡镇政府运行情况的调查和思考 按照部党组的要求和人事教育司的统一安排，山西调研蹲点组于2011年10月21日到达山西后即开始了调研蹲点活动，这期间，结合区划地名司开展的特大型乡镇行政管理体制与创新研究工作，就对乡镇政府的运行、执政、行政管理情况以及乡镇干部的所思所想、所诉所求等进行了深入的调查了解。调研方式和调研乡镇的选择采取灵活多样的方式，既有集体座谈，也有个人约谈；既有正式的调研，也有非正式的闲谈；既向乡镇的党政主要领导了解情况，也倾听乡镇一般干部、村干部和普通村民的所思所想；在调研乡镇的选取上：既有规模较大的，也有规模较小的，既有经济发展较好的，也有比较落后的；既有平原乡镇，也有偏远山区乡镇。通过调研蹲点，我对乡镇的工作和乡镇政府的运行情况有了比较全面、真实、深刻的认识、总体感觉是：乡镇政权在国家政权体系建设起着基础的、至关重要的作用；乡镇政府责任大、权力小，乡镇干部非常辛苦；现行乡镇行政管理体制有待逐步改革创新。 一、矛盾与问题 改革开放以来，我国经济社会快速发展，城乡建设日新月异，人民生活水平不断提高，社会主义现代化建设取得了举世 - 2 -
瞩目的成就。但在经济改革不断推进、农民生活水平不断提高，基层民主进程日益加快的同时，我国的政治体制改革相对来说是滞后的。在传统计划经济条件下形成的基层政府的治理模式已越来越不适应当今中国经济社会发展的实际。乡镇政府作为我国政权建设的基石，对于维护农村社会的稳定、促进农村经济发展和农民生活水平的提高以及巩固党在农村的执政基础都发挥了非常重要的作用。但随着形势的不断变化，乡镇政府在治理方式、行政管理职能定位以及行政管理模式方面与客观实际不相适应问题正逐步显现，一定程度上阻碍了乡镇政府有效管理当地经济社会事务、更好地开展公共服务职能的发挥。综合起来，这些矛盾和问题可以用“少”、“大”、“小”、“重”、“低”、“忧”来概括： “少”是指乡镇政府的工作经费少，人员编制少，难以适应越来越繁杂的社会管理服务需要，难以有效开展社会管理与公共服务。从工作经费方面来看，按照山西省目前的财政体制，乡镇财政属于“空壳”财政。乡镇行政区域内产生的税收全部要上缴；乡镇财政不能留一分钱。上级政府转移支付少量的工作经费，根据乡镇规模和编制的多少大体在十几万元到二十几万元之间。从调研的情况来看，这些经费根本难以满足包括水、电、办公、车辆、差旅、正常接待等维持乡镇政府有效运转的 - 3 -
经费需求，更谈不上加大基础设施建设和医疗、卫生等公共服务的投入。晋中市榆次区庄子乡政府办公楼冬季的煤炭钱在15万元左右，由于资金缺乏，每年都要欠债10多万元。每次买炭，都要乡党委会研究决定，因为这是一笔很大的开支。晋中市榆次区东阳镇的政府办公楼是用上级拨付的建设乡文化站的专用资金建设的，由于缺口很大，镇政府至今欠外债100多万元。有的乡镇外债高达几百万元，少数乡镇负债超千万元。为了维持正常运转，一些乡镇政府出现了挤占村级管理费、挪用社会抚养费返还(计划生育罚款，属计划生育专用)、截留挪用各种项目款、专项款等违法违规现象，有些乡镇领导为此还触犯了法律。 从人员编制方面来看，各乡镇人员编制依规模差异的数量不等，但相对于所承担的工作量来说总体上很少。晋中市榆次区庄子乡地处山区，全乡面积167平方公里，下辖33个行政村，其中有13个自然村地处非常偏远的山区，目前该乡仅有行政编制人员25人、事业编制人员23人，聘任人员2人，为农民提供公共服务、计划生育等工作的成本非常高，任务相当繁重；运城市稷山县翟店镇人口近4万人，建成区面积过6平方公里，人口2.5万人，辖区内个体企业200多家。目前该镇行政编制34人，实际在编人员仅16人。事业编制30人，实际在编人员 - 4 -
仅12人，远不能适应繁杂的安全生产、社会治安、环境保护、计划生育等社会管理任务的需要。 “大”、“小”是指乡镇政府的责任大、权力小、责权利不统一。宪法和地方组织法明确规定：乡镇政府是我国的基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，并赋予其行政管理、公共管理、公共服务等七项职能。但水法、环保法、计划生育条例、交通运输法等一系列的行政法规，都把权力授予县级以上地方人民政府主管部门，乡镇根本没有行政执法权，使得乡镇领导在面对具体的工作中无所适从，如果严格执法，工作将无法进行，寸步难行；如果大刀阔斧工作必就会造成越权或违法。由此造成了乡镇有职责、无权力，有事权、无财权，无权力、有责任，正如所说的有限的权力，无限的责任。从此次调查的情况看，目前乡镇政府“责大权小”、“有责无权”、“责权利”不统一的问题特别突出，一方面乡镇政府作为基层政权履行管理经济社会事务职能，做到“守土有责”，另一方面由于权力有限，很多事情是“该管的管不了”，“想管的管不好”，职能难以发挥，管理难以到位，责任难以承担。 综合来看，主要体现以下几方面： 一是独立决策经济事项的权力小，突出表现在审批权力有限，受上级政府和有关部门限制过多，存在“权力寻租”的问 - 5 -
题较重。如公益事业的建设包括村容村貌的整治、道路、水利等基础设施的建设，投资超出50万元的要到县一级招投标，办事程序太繁琐，不但要投入大量的人力、物力、财力，还经常因审批环节过多，时间过长而错过了工程建设的最好时机，还增加了建设的隐性成本。经济社会发展的重大项目的落地、民生工程的建设等因相关手续批示不下来而摞荒现象经常发生，一定程度上影响了经济社会的发展。 二是乡镇政府与上一级政府之间事权划分不明确，突出表现为实施行政执法权的主体不明晰，实施行政执法权的主体与履行管理职责的管理者分离，权责分离，导致乡镇政府在管理上的滞后缺失。如计划生育、土地管理、综合治理、安全生产、公路治超、环境保护、信访稳定等属于“一票否决”，责任追究的事项，按照属地管理的原则，乡镇政府责无旁贷的要履行管理职责，但这些工作的执法权却在上一级政府与主管部门，乡镇政府没有执法权，但在这些方面一旦出现问题，就拿乡镇政府开刀，乡镇干部时刻提心吊胆，轻则摘帽子、挨板子、受处分，重则还要承担法律责任。用他们的话形容是：出太阳怕，怕发生森林火灾；下雨怕，怕发生水灾和地质灾害；不出太阳不下雨也怕，怕发生交通事故或者不稳定事件；管也不对，不管也不对，管是越权违法，不管是失职、渎职，如风箱里的老 - 6 -
鼠两头受气。正如所说的“有限的权力，无权的责任”。 三是上一级政府派出机构与乡镇政府关系不协调，目前工商、税务、国土、公安、司法、电力、金融等部门实行垂直管理，干部任免权和人事调动权都在上级主管部门，使乡镇政府有限的权力被大量的肢解、剥夺，职能被严重“架空”，很难有效管理本辖区的行政事务，组织当地的经济建设，大大削弱了乡镇政府的施政能力，导致行政效能低下，管理不到位，又挫伤了乡镇广大干部的工作积极性。 “重”、“低”是指乡镇干部的工作任务重，工作待遇低。乡镇作为我国最基层的一级政权组织，处于国家政权的末稍。党和国家各项政策的贯彻执行和经济社会发展的战略的实施，最终都要落实到乡镇，各级各部门的主张的实现和任务的完成，也都依靠乡镇来进行，乡镇行政区域的各项经济、社会管理事务都要靠乡镇干部来承担、开展，对上来说，乡镇政府什么工作都必须抓，什么事情都要管，除了一拨接一拨的中心工作，一项一项的重点工作，还有应接不暇的部门 工作，还有自身承担的各项工作，“上面千条线”、“下面一根针”，任何工作都落到乡镇政府的头上落实，都要签订协议和责任书，所有工作都要乡镇牵头抓到底，所有部门的工作任务都压到乡镇头上，乡镇干部面临的工作千头万绪，任务十分繁重、具体，由于自身 - 7 -
财力和精力等原因，许多工作欲罢不能、欲办不成，到头来完不成任务就“刮胡子”，出了问题就“摘帽子”，乡镇领导经常处于各种矛盾的旋涡，整天疲于应付，感到身不由己，力不从心。 由于乡镇政府财权、事权、人权都在上面，乡镇为了搞建设、上项目，甚至本属于自身发展的事情，都要向上级实权部门请示汇报，打通关节，以取得他们的肯定和支持。因为许多事情的成功与否，决定权不在乡镇，上级部门掌握生杀大权，不去“活动”、不去“争取”，不但会“一事无成”，就连日常工作都无法正常开展。所以乡镇领导只能唯上是听，哪路神仙都不敢得罪，哪个领导，哪个部门说的话都得服从，至此乡镇政府工作人员就只得不分工作日和节假日、不分白天和黑夜，乡镇干部形象地说他们的工作是“五加二”、“白加黑”。由于存在区域差，乡镇干部的工资要比同级别的市县干部低20-30%，担负责任大，工作强度高，工资待遇低，导致部分乡镇干部内心出现了失衡感，甚至产生了怨气，长此以往，会对基层政权建设产生不利的影响。 “忧”是指乡镇干部特别是一些党政主要领导，从巩固党的执政基础的战略高度出发，必存忧虑。许多乡镇干部反映，现在乡镇政府与农民之间的关系与传统意义上的政府与农民之 - 8 -
间关系相比发生了很大的改变。特别是随着村民自治制度的不断发展完善以及农业税和“三提五统”的取消，乡镇政权对农民的制约力越来越弱，而农民的自由权力却越来越大，乡镇政府与农民的“博弈”中往往处于被动地位。一些村民不满意，就要去市里、省城甚至北京上访。特别是传统家族势力在农村的普遍存在和宗教势力在一些地区的抬头、发展，如果控制不好，会对夯实党的基层基础产生不利影响。 二、思考与建议 山西省在乡镇政府职能、行政管理体制以及治理模式等方面存在的矛盾和问题，大多数在全国的乡镇中还有普遍性。这些问题大都属于体制性问题，仅靠乡镇政府自身是难以化解的，各级政府特别是中央和省级政府对此应高度重视，要从维护国家政权稳定、巩固党的执政基础和加强社会主义新农村建设的战略高度予以研究、对待，积极探索、改革、完善现行乡镇运行体制，对所存在的问题统筹考虑、逐步加以解决。调研中，基层同志结合工作实际和切身体会谈了一些很好的想法和意见。综合这些想法和意见，经认真分析和思考，提出如下意见和建议： (一)建立完善乡镇财政体制，增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。要按照事权与财权相匹配的原则，进一步优