论美国的土地发展权制度及其对我国的启示 刘国臻 2013-4-9 9:36:24 来源：《法学评论》(武汉)2007年3期
内容提要：美国土地发展权制度取得了巨大成功。二十世纪中叶，美国在实行土地用途管制制度的基础上，设置了土地发展权，并通过土地发展权移转和土地发展权征购两种制度加以运作，具有注重效率、引入市场机制和土地发展权私权性的特点，对于我国目前土地使用性质改变而产生的发展性利益的分配和权利归属法律制度的构建具有重要借鉴价值。
关 键 词：土地发展权 土地发展权移转 土地发展权征购 作者简介：刘国臻，中山大学法学院副教授、民商法学博士后。 在美国，土地发展权已经成为一项可以与土地所有权分离而单独处分的财产权。自1968年和1974年美国分别建立土地发展权移转制度和土地发展权征购制度以来，土地发展权制度发挥了巨大作用。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，城市化进程的加快致使土地使用性质改变，由此而产生的发展性利益分配和权利归属越来越成为人们关注的热点和难点问题。而我国现行的土地权利体系中还没有配置土地发展权。因而，探讨美国土地发展权制度的来源、运作、特点及启示，对完善我国土地权利体系的法制建设，落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策大有裨益。
一、美国土地发展权制度的来源 土地权利体系随着社会经济条件变化而不断丰富。二十世纪上半叶美国经济迅猛发展，城市化速度加快，人口（包括移民）的大量增加，促使不堪重负的城市急剧向外扩张。城市向外扩张，占用大量农地，给城市周边的土地（特别是耕地）保护带来巨大压力。在地价快速上升的同时，农用地迅速减少。美国东部以农业为支柱产业的佛罗里达州，农地流失的速度十分惊人。佛罗里达州的马纳提县(Manatee County)每年流失的农地5000到7000英亩。在西部的加利福尼亚州，传统农地以每年5万英亩的速度减少。①在美国，农地的流失并不是个别地区的特殊问题，而是全国各地都面临的普遍问题，不过有些地区更加突出。在流失的农地中，又以优质耕地居多。在经济迅猛发展、城市化、人口急增引起农地迅速减少的同时，也引起风景资源、野生动植物、公众健康等问题。
为了解决上述问题，早在二十世纪二、三十年代，美国政府学习德国土地用途管制的做法，强化政府对土地利用的管理。美国土地用途管制的主要内容是：规范土地利用，控制土地利用容积率，控制城市规模的不断扩大，保护农地特别是耕地，同时保护环境。②为此，美国联邦政府制定了相关法律，如1936年出台了《水土保持和国内生产配给法》(Soilconservation and Domestic Allotment Act)。美国是联邦制国家，地方立法在美国整个法律体系中占居重要地位。在土地利用管理方面，州政府直接参与土地利用管理。与联邦政府相比，各州政府的土地利用管理，特别是农地保护的立法更加具体和详细，但联邦政府和各州土地用途管制的立法并未达到保护农地的预期作用。到二十世纪六十年代，美国政府（主要是各州及地方政府）逐渐意识到土地用途管制制度对减少农地流失，控制城市建设对郊区农地的蚕食作用不明显。农地流失状况仍然很严重，在采取土地用途管制制度较早的新泽西州，农地仍以每年1万英亩的速度减少。马里兰州的豪哥马利县(Montgomery County)，到二十世纪六十年代末仍然失去了18%的农地。美国农地流失不仅仅体现在面积方面，而且体现在农用地越来越被分割成小块土地和优质耕地大量减少。 土地用途管制制度不能完全奏效的一个重要原因是其缺乏激励机制。政府要求农地所有者按照规划不对土地进行开发，或不允许出售给房地产开发商，但并没有给予农地所有者以经济上的补偿。农地所有者认为，政府的土地用途管制制度不仅使他们背上了不公平的负担，而且侵犯了他们的私有财产权，越来越多的农地所有者对政府土地用途管制制度不满。二十世纪六十年代末，美国政府在实行土地用途管制制度的基础上，仿照英国的做法，设置土地发展权，建立了土地发展权制度。土地发展权制度实施40余年，遍及全美国。
土地发展权的基本观念是发展土地的权利，是一项可与土地所有权分割而单独处分的财产权。进一步说，所谓土地发展权，就是土地变更为不同性质使用之权，如由农地变更为城市建设用地。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值为限，也即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。③这一构想最初源于采矿权可与土地所有权分离而单独出售及支配。由于土地发展权创设的主要目的在于保护农地，保护自然资源，保护生态环境，保护社会公共利益，因而土地发展权又称为农地发展权。④
美国土地发展权归土地所有者拥有，并通过两种制度运行，一是土地发展权移转（Transfer of Development Right，简称TDR）；二是土地发展权征购（Purchase of Development Right，简称PDR）。随着社会经济发展和可持续发展思想的深入人心，美国土地发展权制度由最初的保护农地特别是耕地，扩展到保护生态环境和有历史意义的建筑、界标、风景资源等。
土地发展权移转的观念起源于集中建筑群的做法。土地发展权移转由土地使用受限制的土地所有者将其土地上的土地发展权转让给受让人，土地发展权受让人因此获得土地发展权并支付对价。土地发展权受让人将购得的土地发展权与自己土地上的土地发展权叠加，可以对自己拥有的土地进行额外的开发。土地发展权移转采用市场机制，其功能在于保护优质农地、环境脆弱地等。1961年，美国学者杰拉尔德•劳埃德(Gerald Lloyd)首先提出土地发展权移转的思路。1968年美国纽约市的《界标保护法》(Landmark preservation law)第一次规定了土地发展权移转。该法规定，禁止改变或拆毁具有历史意义的界标，但允许界标土地所有者将界标所在土地的土地发展权转让给其他人。⑤新泽西州颁布了专门的《土地发展权移转法令》(State Transfer of Development Right Act)。到2003年12月，美国有160个区域建立了土地发展权移转制度。⑥
土地发展权征购是由美国各州及地方政府出资，用公共资金从土地所有者手中购买土地发展权，从而将该土地发展权掌握在政府手里。一般而言，政府也不开发；土地所有者将土地发展权出卖后，仍然保留农地继续耕种，但没有改变土地用途、求得更大发展机会的权利。土地发展权征购的主要目的在于保护农地，特别是城市周边的优质耕地。1974年纽约州的索霍尔克县(Suffolk County)首先推行土地发展权征购制度。随后，马里兰州、马萨诸塞州等也相继建立了土地发展权征购制度。到2003年末，美国共有23个州建立了土地发展权征购制度。
二、美国土地发展权制度的运作 （一）土地发展权移转制度的运作 土地发展权移转制度运作的第一步是划定土地发展权转让区(Sending areas)和土地发展权受让区(Receiving areas)。土地发展权转让区是根据规划需要保护的区域或者禁止进行商业开发的区域，通常是自然环境脆弱的地区、开阔空间、农业用地、野生动植物栖息地、历史性建筑等。被划定为土地发展权转让区内的土地所有者有两种选择：一是保留土地发展权（不转让土地发展权），只按原规划规定对土地进行使用；二是转让土地发展权，获得经济补偿。转让土地发展权后的土地已没有土地发展权，土地的具体用途范围被明确下来，土地所有者可以继续耕种，但不能改变用途，求得更大发展机会，如不能开设工厂、修建房屋等。土地发展权受让区是根据规划可进一步进行土地开发的区域，通常是城市中心地带。根据美国法律规定，设定土地发展权受让区须符合三个条件：一是土地发展权受让区可供开发的土地发展权单位要多于可供购买的土地发展权单位；二是土地发展权受让区的基础设施有容纳进一步开发的承受力，即土地发展权受让区要有足够的道路、供排水系统、污水处理系统和学校等，或者有容纳新增基础，满足进一步开发需要的能力；三是土地发展权受让区新增开发规划必须与土地规划及经济发展规划相一致。⑦
土地发展权转让区和土地发展权受让区划定后，政府就要确定土地发展权的价值。土地发展权的价值是该土地包含土地发展权在内的全部价值与不包含土地发展权在内的土地价值之差。各地方对土地发展权具体价值的确定都有一个通用的计算公式。通用的计算公式是把土地发展权转换成土地发展权受让区一定的建筑密度。土地发展权移转制度使土地发展权转让区土地得到保护的同时，使土地所有者得到一定经济补偿；而土地发展权受让区的房地产开发商通过受让土地发展权，可以实现在其原土地上进行额外土地开发的目的，从而获取更多的开发利润。
美国不少地方设立了土地发展权移转银行。土地发展权移转银行从土地发展权转让区的土地所有者处购买土地发展权，储存起来，然后在时机成熟时将土地发展权卖给土地发展权受让区内进行额外土地开发的土地开发商。土地发展权转让银行的启动资金由政府注入（也有的地方利用私营土地基金）。土地发展权移转银行出售土地发展权所得收入作为周围资金，用于此后的土地发展权买卖。土地发展权移转银行作为购买、持有、出售的发展权的机构，起到建立一个土地发展权移转市场的作用，能够稳定人心，使土地所有者对该制度充满信心；开发商可以在需要时购买到土地发展权。新泽西州是实行土地发展权移转制度比较成功的州之一，该州于1993年设立了土地发展权移转银行。⑧
（二）土地发展权征购制度的运作 土地发展权征购制度的运作通常在地方政府层面。尽管各地在土地发展权征购制度运作上存在一定差异，但总的来说，在以下方面是一致的。
申请与初步审查。土地发展权征购制度运作的第一步是，由拟出售土地发展权的土地所有者向当地政府农业（资源）保护委员会提出申请。由农业（资源）保护委员会对拟出售的土地发展权进行审查。审查的主要内容是，拟出售土地发展权土地的基本情况，特别是土地用于农业生产的面积。有的州规定，拟出售土地发展权的土地用于从事农业生产专用的面积必须达到51%以上。
综合评估与价格确定。拟出售土地发展权的土地所有者向当地政府农业（资源）保护委员会提交的出售土地发展权的申请经过初步审查后，由农业（资源）保护委员会对有关土地进行综合评估。综合评估的内容主要是，土地的生产能力是否适合农业产品生产，能否维持长期生产；与其它相关土地的距离和周围环境以及土地的历史特色等。综合评估决定该土地适合土地发展权征购后，农业（资源）保护委员会进一步确定土地发展权价格。土地发展权价格是该土地包括土地