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全面理解新型城镇化内涵
李小建
虽然城镇化是发达国家较早出现的现象，但不同国家的
国情各异，发展路径和表现形式也各具特色。我国总结国内
外城镇化发展的经验教训，提出了新型城镇化发展思路。这
是立足我国具体国情对城镇化路径和实现方式的创新探索。
我国城镇化自改革开放后进入快速发展期，呈现三个主
要特点：第一，政府主导的城镇化推动了城镇化快速发展，
但也带来诸如资源配置低效、土地资源浪费、地方债务负担
沉重等问题。第二，大批农村富余劳动力到城镇寻找新的就
业机会，但由于我国长期实行城乡分割的户籍制度，这些人
中的大部分并没有真正成为市民，致使土地城镇化快于人口
城镇化。第三，小城镇的发展对带动地方经济、吸纳就业、
增加当地居民收入起到一定作用，但也存在资源浪费、基础
设施薄弱、环境污染等问题。城市发展规模不大，难以提高
土地利用效率、实现规模经济，难以形成强大的经济增长中
心、辐射带动较大区域的发展。
发达国家城镇化虽然促进了经济社会变革，但其伴生的
“城市问题”却始终困扰着政府和社会。首先，交通拥堵。交通
拥堵是世界性的城市难题，不少城市通过拓道路、建高架、
修轻轨、铺地铁等技术及设施改善的方法增加容量，或是通
过限行、控制个体交通等方式实施交通管制，但大部分城市
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未能彻底有效解决这一问题。其次，环境污染。发达国家城
镇化过程中都出现过严重的环境问题。城市人口和经济活动
密集，细菌、病毒和微生物容易通过大气、水体、土壤、食
品、人类交往等途径传播滋生，危害人类健康。再次，地价
上涨过快。人口、经济活动集聚带来土地增值，但也导致地
价快速增长，由此产生严重的房地产泡沫。第四，城市贫困。
城市人口过剩和就业机会不足相伴，加上一些制度不合理，
致使贫富差距拉大。
我国的新型城镇化既包含对我们过去城镇化道路经验教
训的总结，也包含对西方城镇化过程中出现问题的思考和规
避，更包含对未来城镇化前景的新设想，是对我国城镇化模
式的新构思。新型城镇化内涵十分丰富，其中以人为本、低
碳节约、格局优化、新技术引领这四点非常重要。
以人为本。以人为本在哲学层面上是对传统城镇化的扬
弃。传统城镇化把物质财富的增加作为实现手段和追求目标。
新型城镇化以人的城镇化为核心，推进人的全面发展和社会
公平正义和谐，人是城镇化的主体。在理论层面，以人为本
是对传统城乡二元结构的突破。新型城镇化突出城乡统筹、
工农互惠，强调城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，大
中小城市和小城镇协调发展，城镇化和新农村建设协调推进，
摒弃了“城市偏向”和“忽视乡村”的发展思维。在实践层面，以
人为本是在对中国城镇化条件慎重考量的基础上，最大程度
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实现人的城镇化、最大程度保障人权的有效途径。在人多地
少、农村人口数量庞大的特殊国情下，应有序推进农村人口
向城镇流动和农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共
服务覆盖常住人口，充分尊重农民在城乡居住上的自主选择
权，宜城则城，宜乡则乡。
低碳节约。新型城镇化将生态文明理念全面融入城镇发
展过程，构建低碳节约的生产、生活和消费方式。首先，经
济活动要节约集约，产业发展和城镇建设要节约集约利用土
地、水和能源等资源，强化资源循环利用，发展环境友好型
产业，推动环境友好型生产改造，降低污染排放。其次，发
展绿色交通，加快发展新能源、低排量交通工具，完善公共
交通体系，提高公共交通出行比例。再次，推广绿色建筑，
最大限度地提高建筑能效。最后，推崇简约适度、文明和谐
的生活方式，慢生活、简出行，培育绿色低碳的生态文化。
格局优化。新型城镇化以城镇体系和城市内部空间结构、
格局和形态优化为基础。根据资源环境承载能力，优化空间
布局，构建科学合理的城镇体系；依据城镇化发展阶段，优
化城市内部空间结构，实施组团式发展，合理定位组团功能，
增加组团内部联系，减少组团间通勤，以多中心组团为节点，
构建城市综合交通体系；顺应城市发展趋势和生态文明新要
求，通过规划引导、市场运作，培育各具特色的卫星城（镇），
疏散中心城区功能，提高城市生产和生活效率，推动城市与
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生态环境良性融合。
技术引领。城市发展周期与经济技术周期紧密相连，城
镇化过程必然留下当时产业和技术进步的烙印。蒸汽革命及
之后的电力、化学革命，引起大量产业和人口向城市集聚，
城市数量和规模迅速增加，进入“生产型城市”的发展阶段。20
世纪后，以分工和专业化为基础的福特主义出现，实现了大
批量生产并形成快速运输网络，促进了城市扩散，带来城市
向生产和服务并重转变。之后信息技术、微电子技术广泛应
用，以弹性专业化和精益生产为特征的后福特主义出现，使
城市完成了从生产型到服务消费型的跨越。当前，物联网、
大数据、云计算、移动互联等新一代信息技术正在深刻改变
城市的生产和生活方式，产生诸多与此相适应的城市发展模
式，智慧城市即是其一。新型城镇化应当应用智慧城市理念
进行城市规划和建设，把技术和人有机结合，建立城市智慧
管理系统，提升城市建设和管理的智能化、精准化，促进城
市生产、流通、服务高效运作，促进城市健康可持续发展。
（作者为河南财经政法大学校长）