第九章　公共政策执行
1．试述公共政策执行的含义、特点和作用。

答：（1）公共政策执行的含义
公共政策执行是指政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。

公共政策执行的本质是遵循政策指令所进行的变革，是将一种政策付诸实施的所有行动的总和。

（2）政策执行的特点
公共政策执行是公共政策的具体实践过程，它具有如下特点：
①目标的导向性
公共政策是以公共政策目标为行动方向的，政策目标是政策执行的出发点和归宿点。

②内容的务实性
公共政策执行要面对具体的公共问题，因此其计划、步骤、措施、手段等必须务实，必须具有可操作性和实践性。

③行为的能动性
执行者必须在全面领会政策内容的前提下，面对外部环境的复杂情况，能动地执行公共政策。

④手段的权威性
公共政策不同于一般的道德规范，其执行具有强制性。

（3）政策执行的作用
公共政策执行是政府公共管理活动的基本环节，是实现公共政策目标的最直接的决定因素。

它在政策过程中具有的地位和作用表现为以下几点：
②公共政策执行是检验政策质量的唯一环节；
③公共政策执行是制定后继政策的基本依据。

2．试分别论述第一代、第二代政策执行研究路径的优缺点?试述执行研究整合路径的主要模型的变量关系以及施柏丽划分的府际运作关系类型。

答：（1）第一代、第二代政策研究路径各有其优缺点，主要表现为：
①第一代政策研究的自上而下路径
a．这种政策执行研究的优点：
第一，正确地指出了公共政策制定与执行之间存在的鸿沟，强调了政策制定者所处的核心地位，要求政策执行者必须秉承上级的意志，忠实地实现上级的意图和目的，拓宽了政策研究的视野，提高了行政效率；
第二，指出了政策执行过程中多元参与者联合行动的复杂性，因而也为后来府际间关系研究视角的出现奠定了基础。

b．自上而下政策研究路径的缺点：
第一，自上而下研究路径过多地关注与中央或高层决策者的目标设定和方案规划，容易忽视其他基层组织、地方执行机构在政策制定过程中的重要作用；
第二，自上而下研究路径要求完美的、天衣无缝的政策方案，这在现实中并不存在；
第三，政策制定与政策执行之间的区分是不必要的、无意义的，且在政策实践过程中也难以实现；
第四，自上而下研究路径偏重于个案研究，存在着局限性；
第五，自上而下研究路径强调层层节制的科层制，不易发挥基层组织的积极性，也容
第六，自上而下研究路径背后所隐含的是强调科学管理的泰勒主义，其忽略政策执行者的内在世界与价值观都是值得检讨的缺失。

②第二代政策研究的自下而上路径
a．自下而上路径的优点在于：
第一，它纠正了自上而下路径忽视其他行动者重要性的问题，强调了政策制定与政策执行的互动性，要求政策执行者参与到政策制定当中去，有利于调动政策执行者的积极性，使公共政策更符合实际；
第二，自下而上路径要求给予基层组织和官员自由裁量权，有利于使其应对复杂的政策情景。

b．自下而上路径的缺点在于：
第一，自下而上路径过分地重视了“边陲”而忽略了“中心”。

第二，自下而上路径过分地强调了基层官僚的角色，但基层官僚的行为对政策目标的实现并不一定都是“向上的”；同时，过分强调给予基层官僚和执行机构裁量权，而没有相应提出如何改善基层反制力的对策，容易产生“上有政策，下有对策”等问题。

第三，放弃政策制定和执行的分立，使人们很难区分政治家和文官的相对影响，排除了进一步分析民主负责和官员自由裁量问题的可能性。

第四，对自上而下路径的批评有失公允，过分夸大了许多因素；有些政策确实具有明确的目标，因此，弄清楚这些目标是否实现是相当重要的。

第五，行动者的认知被辨认出来，却没有得到应有的解释。

第六，将政策过程视为一个变动的无缝隙之网，其中没有决策点，就排除了政策评估的可能性，同时也无法进行政策变迁的分析。

（2）①麦尔科姆·高金等人提出了“府际政策执行沟通模式”，该模式包括三个变量：a．因变量：州政府的政策执行；
b．自变量：包括两项，第一项为联邦政府层次的诱因与限制，第二项为州与地方政府层次的诱因与限制，两者形成交互依赖之关系；
c．中介变量：包括州政府本身的决策结果与州政府本身的能力。

三个变量的相互关系为：
自变量是事先存在的，中间变量是由中央政府决策与州政府决定共同影响的，州政府能力与州政府决策结果是两个重要的中间变量，影响着因变量，即州政府的执行，而州政府政策执行情况又反馈回联邦政府和州政府作为其诱导和约束因素。

②施柏丽根据联邦与地方官员的彼此互信程度以及上级机关监督介入情形，将府际的运作关系分为下列四种类型：
a．“合作共事型”：在彼此互信程度较高的情况下，“合作共事型”允许联邦机构高度介入地方政策执行过程，并由此带来显著的政策执行效果。

b．“合作但维持地方自主型”：政策执行前景存在于地方政府受到的诱因激励与条件限制中，政策执行的障碍可能会发生。

c．“逃避式各自为政型”：由于地方政府享有相当程度的自主性，联邦与地方维持一个行礼如仪的表面关系，两者欠缺实质上的政策连带关系，必须借助于基层官员和民众的鼎力支持才能取得有效的政策执行。

d．“争斗式各自为政型”：联邦政府高度介入地方事务，但彼此的互信度不高，沟通不良是府际运作关系的主要特征。

3．试分析基于中国经验的政策执行研究“上下来去”路径的内涵。

答：基于中国经验的政策执行“上下来去”模型具有三个方面的内涵。

（1）政策执行是一个“从群众中来，到群众中去”的过程
①首先要求政策主体大力进行政策宣传，以获得广大群众的理解和支持，形成有利于政策执行的社会舆论环境，最终使政策得以贯彻执行；
②其次政策主体必须注重政策执行后的情况报告和意见反馈；
③再次，政策主体必须以“广大人民群众的根本利益”作为政策执行的价值取向，在政策执行过程中监测执行结果是否符合广大人民群众的根本利益，做到“一切为了群众，一切依靠群众”。

（2）政策执行是一个“试验一推广”的过程
政策试验是“上下来去”模型的又一重要内涵。

在全面推行一项新的政策，特别是那些具有重大影响的公共政策之前，都要预先选择几个地区、部门和单位进行试点，取得具体的工作经验，并以此为依据对政策进行调整和完善，然后再普遍实施。

这样就有利于降低政策执行成本和风险。

（3）政策执行是一个“执行—总结”的过程
政策执行总结，是指执行机关和执行人员在政策得到具体的贯彻落实后，依照国家现行政策和行政管理规律，对政策执行过程和结果加以全面、系统的衡量、评价、反思和检讨。

在政策执行中群众创造了许多成功的经验，经过系统地总结，成为执行者以后行动的借鉴。

这样，“执行—总结”的过程不仅是对政策执行进行的全面检查，也是下一轮政策过程的起点，为下一轮政策的有效制定提供基础。

4．试述政策执行的如下理论模型：①过程模型，②互适模型，③循环模型，④博弈模型，⑤系统模型，⑥综合模型。

答：20世纪70年代中期以后，西方政策研究者纷纷从各自不同的专业背景出发，从各种不同的角度来研究影响公共政策执行的因素，建立起若干政策执行的理论模型，以期帮助人们更有效地了解问题、发现问题和解决问题。

这些理论模型主要有六种。

（1）过程模型
美国学者史密斯首次提出了一个分析政策执行因素及其生态关系的理论模型，因而又称为“史密斯模型”。

史密斯认为政策执行所涉及的因素很多，但有如下四个主要变量：
①理想化的政策
理想化的政策即合法、合理、可行的政策方案，包括政策的形式、类型、渊源、范围以及社会对政策的认识。

②执行机关
执行机关指政府中具体负责政策执行的机构，包括执行机构的权力结构、人事配备及其工作态度、领导模式和技巧以及执行人员的情况等。

③目标群体
目标群体即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体，包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验。

④环境因素
环境因素即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等。

它是政策执行的路径依赖和影响因素。

（2）互适模型
美国学者麦克拉夫林认为政策执行是执行者与受影响者之间就目标或手段相互调适的一个过程，这是一个动态平衡的过程，政策执行是否有效取决于二者互适的程度。