当前 ,学术界对电子政务服务外包模式的研究基本上 局限于 IT 服务外包层面 ,缺乏基于电子政务的分析框架 , 模式研究跟政府管理相脱节 。[1][2] 近 6 年来 ,各地政府部门 在电子政务服务外包方面积极实践 ,积累了一些经验 ,亟需 理论上加以梳理 。
本文首先提出一个服务外包的分析框架 ,并在该框架 的指导下 ,结合政府部门的外包实践介绍电子政务服务实 践中存在的流程式外包 、混合式外包和创新式外包 ,并对这 三种模式的主要特征进行了比较分析 。
外包方式主要由外包起因 、外包参与部门来决定 。政 府部门选择外包的动机和参与到外包过程中的各个部门之 间的关系大体上决定了外包的具体方式 。外包方式目前主 要有委托建设 、合作建设 、租赁使用这三种 。委托建设就 是政府部门或下属事业单位将自建自管内容通过市场机制 或者授权方式委托给其他机构来建设和管理 。合作建设就 是政府部门和下属事业单位或者关联企业共同建设 。租赁 使用则是政府部门通过购买等商业方式使用社会机构建设 和管理的系统或者平台 。
2008 年第 4 期 总第 274 期
的筹资 、建设 、管理和信息资源管理 、业务管理的某些环节 交由社会机构来负责 ,系统的产权在政府部门和社会机构 之间可能发生转移 。自建自管也不完全是由政府部门或其 下属单位亲自建设和管理 ,也可以通过政府采购的方式委 托给社会机构来建设和管理 ,但是政府部门仍然承担建设 和管理的最终责任 。政府采购只是自建自管和服务外包的 商业方式之一 。
基本成熟
成熟
其他
外包参与部门 信息化主管部门
业务主管部门
下属事业单位
政府关联企业
社会机构
外包起因
规避不正之风
部门人手不足
建设资金压力大
转移技术风险
建设工期紧等
外包就绪条件 外包依据
系统和业务需求 外包管理能力 (技术和项目)
技术难度
业务敏感性
外包边界和责任 产权清晰
承包机构合作关系 投资规模
其他 业务成熟
外包依据是选择外包内容的判断标准 。外包就绪条件 具备之后 , 并不意味着必须对外开展外包 , 还需要判断是 否有必要外包 。外包的判断依据主要有技术难度 、业务敏 感性 、产权清晰 、投资规模 、业务成熟等 。技术难度小 , 政府部门可以不借用外部力量 , 利用下属事业单位自行解 决 。业务比较敏感 , 政府部门最好自建自管 。基础设施或 业务系统建 成 后 的 产 权 能 够 做 到 清 晰 明 确 才 可 以 考 虑 外 包 。投资规模大 , 筹资难度也就大 , 政府部门不仅可以考 虑外包 , 而且通过外包模式创新来借用社会资金 。业务相 对稳定 , 外包需求变更少 。
电子政务发展阶段是判断外包各项分析指标的起点 。 电子政务发展可以归纳为起步 、扩展 、成熟 、创新四个大阶 段 ,根据每个阶段的建设重点又可以分为平台建设 、业务上 网 、协同服务 、智能决策等阶段 。本部门电子政务建设和应 用所处的发展阶段不同 ,外包的内容和模式选择也就各异 。
当地外包 市 场 的 成 熟 程 度 是 选 择 外 包 模 式 的 基 本 条 件 。无论哪种形式的外包 ,最终还是要靠外包企业来具体 承担 ,靠当地的行业主管部门来监管 。目前还没有专门的 企业外包资质供政府部门选择评价 。选用外包 ,需要了解 是否可以获得合格的本地化外包服务企业 ,判断外包市场 的成熟度 。
外包就绪条件是推行外包的理性依据 。外包失败 , 多 数原因在于外包就绪没有进入状态 。具体来说 , 系统和业 务需求是否明确 、部门的外包管理能力 (包括技术管理和 项目管理) 是否具备 、外包边界和责任是否清晰 、外包主 管部门和承包机构可否建立起良好的合作关系可以作为判 断外包就绪的主要标准 。
电子政务
己建设业务平台 ,而直接使用社会机构提供的平台 。政府 表政府部门管理外包 。 下属事业单位和关联企业可以直接承担外包工作 ,或者代
表 1 电子政务服务外包分析框架
指标项 分析内容
选项 1
选项 2
选项 3
选项 4
电子政务发展阶段
平台建设
业务上网
协同服务
智能决策
选项 5 其他
当地外包市场

不成熟
外包不是包治百病的良药 , 存在较大的风险 。外包风 险管理能够取得成功 , 取决于服务责任界定 、人员异动管 理 、知识产权 、业务持续可控 、技术壁垒等 。服务责任需 要做到可控可量化可评价 。承担外包工作的重要工作人员 的变动会影响到工作进度和工作质量 。软件开发过程中产 生的需求分析和系统设计方案 、信息资源等属于政府部门 的知识产权 , 但是 , 外包公司很容易未经授权加以开发利 用或者直接应用到其它商业项目中 。在软件开发过程中 , 信息化所支撑的业务依赖软件系统 , 业务运作和业务数据 容易暴露于外包机构 , 政府部门对业务的主控权就会打折 扣 。此外 , 技术难度较大的业务系统的核心技术 , 容易为 外包公司所控制 , 政府部门掌握起来比较困难 。
电子政务
电子政务服务外包模式比较研究
张勇进 汪玉凯
[摘 要 ] 2002 年以来 ,我国电子政务服务外包发展迅速 ,现已成为各级政府部门提高服务效率的重要手段 。正确 选用外包方式和有效掌控外包过程 ,需要创新电子政务外包理论 。现有的理论研究局限于 IT 服务外 包 。本文结合商务部 、国家信息中心 、国家质检总局 、北京市东城区的外包案例 ,从模式研究的角度初步 提出一套外包服务的分析框架 ,将我国的电子政务服务外包细分为流程式外包 、混合式外包 、创新式外 包这三种模式 ,并对这三种模式的特征进行了比较 。
公共商务信息服务实行流程式外包的条件基本具备 。 业务司局根据各自的业务需求直接提出项目建议 , 业务边 界清晰 , 责任明确 ; 为多个业务司局服务的项目或者相同 类型的项目 , 由信息化主管司局负责项目执行 ; 信息化主 管司局具有较强的外包管理经验 , 与信息企业有长期 、良 好的合作关系 ; 当地外包市场基本成熟 。
外包内容受制于发展阶段 、外包市场成熟度 、外包就 绪条件和外包依据等要素 。从技术角度来讲 , 网络基础设 施 、业务系统 、网站等可作为外包的重点 ; 从业务角度来 看 , 内部管理 、决策支持 、非生产性作业等可作为外包的 重点 。不同发展阶段 , 外包内容有所区别 。信息化建设初 期 , 外包主要集中于平台建设 、终端维护和单个部门业务 项目开发 , 进入发展阶段以后 , 外包主要集中于统一网络 维护 、共用系统开发等 。外包内容可以概括为平台建设和 运维 、系统建设和运维 、业务需求分析和方案设计 、基础 设施租用 、项目监理等 。
外包内容
平台建设和运维
系统建设和运维
业务需求技术方案
基础设施租用
项目监理等
外包方式
委托建设
合作建设
租赁使用
其他
外包风险
服务责任界定
人员异动管理
知识产权
业务持续可控
技术壁垒等
外包起因直接影响着外包模式的选择 。当前 , 政府部 门面临着信息技术人才匮乏 、基础设施落后和资金压力大 等制约因素 。各级政府部门开始由自建自管转向服务外 包 , 寻求解决之道 。从现实经验来看 , 政府部门的外包起 因主要有五个方面 : 本部门信息化人才储备不足和工作精 力有限 、规避来自各种渠道的不正之风 、建设资金整体上 压力大 、面临较大的技术风险 、项目建设工期紧迫等 。
一 、外包分析框架 在分析电子政务服务外包之前 ,需要对自建自管 、政府 采购和服务外包加以区分 。自建自管就是政府自行投资 、 自行建设和自我管理电子政务业务系统和基础设施的一种 传统服务模式 ,系统的产权属于建设单位 ———政府部门 。[3] 政府采购是指各级国家机关 、事业单位和团体组织 ,使用财 政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限 额标准以上的货物 、工程和服务的行为 ,可以采用公开招 标 、邀请招标 、竞争性谈判 、单一来源采购 、询价和其他方 式 。服务外包只是通过政府采购或者其他方式将业务系统
二 、三种外包模式 基于外包服务的分析框架 , 我国电子政务服务外包大 致可以分为流程式外包 、混合式外包和创新式外包三种模 式。 对于流程式外包 、混合式外包和创新式外包这三类外 包模式 , 下面我们将沿用外包服务的分析框架 , 结合商务 部 、国家信息中心 、国家质检总局 、北京市东城区和其他 相关政府部门的案例及访谈记录具体说明 , 并适当加以展 开。 1. 流程式外包 流程式外包是指传统上由政府部门或下属事业单位自 建自管的电子政务服务的某些环节或者所有流程交由专业
电子政务服务外包 ,是指政府部门将其电子政务规划 、 建设 、监理 、运维和信息资源管理 、业务管理等工作中过去 自建或者自管的内容通过市场化机制或授权委托交给专业 机构来完成 ,主要包括技术咨询 、系统建设及运维 、数据传 输 、数据采集加工 、设备托管 、数据备份 、业务执行 、项目筹 资等内容 。
[ 关键词 ] 外包 ;电子政务 ;模式比较 [ 中图分类号 ] C9311 2 [文献标识码 ] A [ 文章编号 ]1006 - 0863 (2008) 04 - 0051 - 06
2002 年 ,中办发 17 号件文明确指出要逐步推进系统建 设 、运行维护的外包和托管模式 ,由此推动了我国电子政务 服务外包实践的发展 。2006 年公布的《2006 - 2020 年国家 信息化发展战略》提出要创新电子政务建设的模式 ,提高电 子政务建设和运行维护的专业化 、社会化服务水平 。服务 外包就属于电子政务建设模式的创新内容之一 。
基于电子政务建设和管理的经验 ,电子政务服务外包 分析框架如表 1 所示 。
电子政务服务外包分析框架主要包括电子政务发展阶 段 、当地外包市场 、外包参与部门 、外包起因 、外包就绪条 件 、外包依据 、外包内容 、外包方式 、外包风险等九项分析内 容 ,每项分析内容都有具体的判断指标 。各个分析项在分 析框架中的地位 、它们之间的逻辑关系及各个指标项的具 体含义解释如下 :