欧盟环境政策的新发展及启示x邓 翔1 瞿小松2 路 征3[内容摘要]近年来,欧盟环境政策的改革和发展备受关注,在第六个环境行动计划即将结束之际,欧盟又提出了一系列环境行动指南和规划,包括生态创新行动计划、生态管理和审核计划、环境合规性援助计划、资源效率路线图、海洋战略框架、绿色公共采购等。
本文对上述欧盟环境政策的最新发展进行了系统分析,并对其整体政策效果做出了评价,最后指出了欧盟环境政策对我国环境政策制定的启示和借鉴。
[关键词]欧盟;环境政策;环境治理;经验启示作者简介:邓 翔(1963)),男,四川大学经济学院(成都,610064),教授。
研究方向:区域经济。
瞿小松(1989)),男,四川大学经济学院(成都,610064)。
研究方向:欧盟经济。
路 征(1982)),男,四川大学经济学院(成都,610064),副教授。
研究方向:区域经济。
长期以来,欧盟委员会及其成员国都一直将环境政策作为其共同政策优先考虑的议题,并且,为了应对全球气候变化,欧盟也是建立全球气候变暖政策的最先的倡导者和发起者。
欧盟相继出台了一系列卓有成效的环境政策和行动计划,欧盟及其成员国的环境状况得到了显著改善,各项环境指标稳步提升。
从1973年欧共体发表5第一个欧共体环境行动计划6以来,欧盟至今已完成了六个环境行动计划,最近一个环境行动计划)))/环境2010:我们的未来,我们的选择0(规划期:2002年6月22日至2012年7月21日)也已到期(EC,2001)。
[1]总的来讲,欧盟环境行动计划从最初只涉及环境立法的基本原则,然后纳入环境影响评价并注重环境法律的执行,最近则重点关注全球范围内重大环境问题的治理,这一演变过程表明欧盟在不断加强环境行动计划的应用性,也更加注重各成员国的具体实践。
最近,欧盟提出了其未来十年的发展战略)))/欧洲20200(EC,2010),[2]目标是将欧盟建设成为一个知识性、可持续和包容性的经济体,从而帮助欧盟和各成员国促进就业、提升生产率和社会凝聚力。
在此背景下,欧盟环境总局也相应提出了一系列环境行动指南和计划,其内容涵盖了生态创新、资源效 论文得到了四川大学/让1莫内最佳欧洲研究中心0项目和国家自然科学基金项目(项目号71173149)的资助。
率、生物多样性、海洋资源、大气保护等众多方面。
本文将重点介绍欧盟环境政策的最新动向,特别是2010年以来颁布的一系列行动指南和计划,包括生态创新行动计划、生态管理和审核计划、环境合规性援助计划、资源效率路线图、海洋战略框架指令、绿色公共采购等。
此外,本文还将对欧盟环境政策的整体效果进行评价,分析欧盟环境政策的主要经验及对我国环境治理的借鉴意义。
一、欧盟环境政策的最新动态(一)生态创新行动计划生态创新行动计划(EcoAP)是欧盟委员会2011年底提出的一个最新行动方案,旨在加快各成员国的生态创新进程,并推动各项创新技术进入市场,从而实现提升资源利用效率和保护环境的目标。
生态创新行动计划从需求、供给政策,以及行业政策和金融工具应用上做出了具体规划,包括以下七个方面:通过环境立法和政策促进生态创新;支持示范项目并加强与企业间的合作来获得创新技术;制定新的环保标准来推动生态创新;为中小企业提供金融支持和服务;加强国际合作;挖掘新兴技术和就业机会,并通过就业培训满足劳动力市场需求;通过欧洲创新联盟(IU)间的合作关系推动生态创新。
[3]近年来,生态创新(Eco-Innovation)一直是欧盟环境政策的重点内容,欧盟方面也相继出台了一系列的政策措施,目前最为关注的就是其环境技术认证试点方案。
环境技术认证(E TV)是基于生态创新行动计划下的一个技术方案,也是欧盟于2004年提出的环境技术行动计划(ETAP)的最新发展。
该方案本质上即是一个第三方认证平台,它通过第三方专业认证机构对当前生态创新领域各种新技术进行性能测试和评估,并向包括技术购买者在内的社会公众出具评估和认证报告,以此促进该项技术向市场推广,实现技术与市场的有效结合,进而推动社会的生态创新实践。
这种技术认证不仅保护了技术开发者的合法权益,同时还降低了技术购买者的风险,加快了生态创新技术的市场应用。
(二)企业与环境保护生态管理和审核计划(E MAS)是面向企业和其他社会组织来自愿参加评估、报告、改善各自环保表现的一种管理工具。
这一计划最初成立于1995年,但当时仅限于工业部门,2001年改革后将其扩展到所有经济部门。
2009年,欧盟再次修订了生态管理和审核计划的章程,指出所有组织均可以自愿参加这一计划,调整后的管理细则对组织的注册、环境表现申报、评估等都做了规范性的说明。
加入这一计划具有非常明显的益处:对于政府来说,企业和组织自愿参与并接受民众的监督,行政当局的检查和视察可相应减少,从而降低行政成本;对企业来说,环保信息的公开增加了公众对它的了解,间接提高了企业的社会知名度和接纳度;对整个社会来说,这一机制的建立使企业和组织相互之间的竞争进一步加强,从而迫使那些环保表现欠缺的企业或组织改善其表现,提升企业形象。
但是,生态管理和审核计划在实践中也存在着问题,它对中小企业(SMEs)缺乏足够的吸引力。
数据显示,2009年仅有2634家中小企业在EMAS注册,仅占欧盟230多万家中小企业的01013%,而中小企业却是工业污染的主要排放源,占整个欧盟工业污染排放量的64%(Miller,Neubauer&Varma,2011)。
[4]欧盟当局认为,相对于大型组织而言,中小企业一般对自身活动造成的环境影响缺乏认识,因而缺乏相应的环保政策,这导致它们加入生态管理和审核计划的主动性不强。
对此,欧盟委员会一方面正在酝酿一个简化的生态管理和审核计划(E-MASeasy),[5]目的在于简化中小企业注册加入计划的相关程序。
与此同时,欧盟还提出了另一项旨在提高中小企业环保责任的环境合规性援助计划(EC AP),为了加强中小企业的环保责任及其履行义务,EC AP主要采取了以下措施:逐渐减少企业行政负担;帮助中小企业将环保纳入其经营业务之中;加强地区和国家间的中小企业支持系统建设;加强欧盟与中小企业间的信息沟通;为中小企业的可持续性生产提供财政援助等。
[6](三)资源效率路线图针对当前经济发展对资源的消耗加剧与资源日益稀缺这一全球性问题,欧盟委员会于2011年提出了资源效率路线图,这也是/欧洲20200战略中资源利用效率旗舰计划的重要组成部分。
它实际上也是一个行动框架,规划了欧洲实现其2050年发展目标所需要的结构与技术变革路径,同时也指出了2020年要达到的目标。
路线图的最终目标是要在2050年实现欧洲经济有竞争力的包容性和可持续增长,并同时推动全球经济的转型。
路线图涵盖了生态系统服务、生物多样性、矿物和金属、水、空气、土地、海洋资源等七大方面的资源利用效率规划,并详细设定了各自2020年应实现的中期目标。
欧盟当局认为,要实现上述各行业的规划目标,其根本在于转变经济增长方式。
第一,要实现可持续性的消费和生产,改变当前不合理的消费方式并提高企业产出;第二,加强废弃物的回收利用;第三,支持研究和创新;第四,逐步取消低效政府补贴,减轻企业税费负担,实现产品的合理定价。
除此之外,欧盟委员会还提出要加强政府管理和监测:一是创新相关治理途径,如加强利益相关者之间对话、发展新的指标体系;二是推动资源利用效率国际化;三是提高环保措施改善的利益增进。
[7]事实上,该路线图仅仅只是欧洲资源利用效率旗舰计划的第一步,欧盟委员会将紧接着出台相应的政策和立法,确保上述规划得到各成员国的贯彻执行。
(四)海洋战略框架指南海洋战略框架指南(MSFD)于2008年通过,2010年正式立法,这也是欧盟首部关于保护海洋生物多样性的法律文件。
该指令的目标是为了降低人类活动对海洋环境影响,实现海洋资源保护和可持续利用,最终实现欧盟的良好环保状态(GES)。
对此,欧盟委员会也出台了一系列详细的执行标准和指标来确保各成员国执行该计划,并根据现有海洋公约分界线将所辖海区分为波罗的海、东北大西洋、地中海和黑海四大片区进行分区管理。
按照指令的要求,各成员国在2012年必须向委员会提交各自海洋水域环境测评报告以及2020年GES所要达到的目标等相关内容。
在实践过程中,欧盟以及各成员国还创新了多种政策工具,包括指导与控制工具、经济工具、社会工具、技术工具等。
指导与控制工具的管制性较强,一般通过法律或行政性文件加以规定,如海洋保护区的建立;经济工具则与政府经济政策密切相关,包括税费设置以及政府补贴;社会工具以及技术工具强调社会大众以及相关企业的参与,如沿海村庄综合废弃物管理制度、奖励企业环保技术创新等见下表。
[8]欧盟海洋环境政策工具指导与控制性工具管制措施强制使用某些渔具或技术性替代方案;限制某些技术(如刺网);对深水钻井严格监管;船舶噪声限制等制定标准降低洗涤剂中磷酸盐含量;水产养殖许可证制度;对废弃物处置标准的建立等分区控制建立禁渔区、贝类保护区、海洋保护区等经济工具税费措施环保税、胶袋税、应用潜水费征收等政府补贴船舶废物处理设备安装的财政补贴;农业环境计划补贴;港口免费污水处理服务补贴等其他措施个人钓鱼可转让配额;栖息地金融支持;养分排放交易计划等社会工具建立港口、码头认证体系;Natura2000沿岸地区生态旅游;奖励沿海村庄的综合废弃物管理等技术工具海底生态恢复措施;海洋降噪设备安装;沟渠过滤技术等数据来源:EC DG Environment1(2012a)。
(五)绿色公共采购绿色公共采购(GPP)计划提倡所有公共部门在采购时选择那些对环境的影响相对较小的产品、服务和工程。
欧盟公共机构每年花费达到2万亿欧元,相当于欧盟国内生产总值的19%,欧洲的公共采购规模很大,因此公共机构的决策具有相当大的市场影响力。
欧盟委员会认为,通过推广和使用GPP能激励企业不断开发绿色技术和产品,从而推动整个社会的生态创新。
但GPP只是一个自愿性文书,会员国和公共机构可以决定在何种程度上实现这一计划。
对此,欧盟委员会建立了两套指标来加强对GPP实施的监管,一套是进程评估性指标体系,用于衡量政策的执行进程以及对供应方的影响,另一套结果评估性指标体系,用于衡量GPP的产生的环境收益和财务收益。
在这一计划中,欧盟最初设定了10个优先产品和服务组别,经过2011年和2012年两次调整后变为19个,包括复印和印刷用纸、清洁产品和服务、办公室IT设备、建筑、交通、家具、电力、食品和餐饮业、纺织、园艺产品和服务、玻璃门和天窗、热绝缘体、硬地板覆盖物、墙板、复合热电、道路建设和交通标志、街道照明和交通信号灯、移动电话、室内照明等,每一个组别都设置了详细的产品标准。