汶川地震灾后社区建设存在的问题及建设途径探讨韦克难一、对汶川地震灾后重建对口援建的反思震后，国家编制了灾区重建规划，四川省内纳入国家规划的项目为近3万个，概算总投资8613亿元。

此外，中国中央政府还启动了对口援建工作，由指定的省(市)对口灾区各地区进行援建。

总数在848亿。

平均每个县在42亿以上。

国内外通过各种形式支援灾区，捐赠款物总计达592.74亿元。

（邓国胜，760亿）4285万多名党员共交纳“特殊党费”90.41亿元。

2008年6月11日，国务院办公厅印发《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》。

《方案》确定广东、江苏、上海、山东、浙江、北京、辽宁、河南、河北、山西、福建、湖南、湖北、安徽、天津、黑龙江、重庆、江西、吉林等19个省市立即组织开展灾后恢复重建对口支援工作；各支援省市每年按照本省市上年地方财政收入的1％来安排对口支援实物工作量。

（一）成绩政治效益：（1）提升全社会对我国政治体制的信心；（2）锻炼和强化了各级行政系统的组织能力。

管理效益：使原先自发形成的错综复杂的各地支援局面变得清晰有序，有利于中央政府统筹把握对口支援大局，节省了大量的行政管理成本。

经济效益：（1）缓解了中央财政压力；（2）探索了财政横向转移支付模式。

社会效益：（1）为灾区提供了强有力的人力、财力、物力和信息资源的支撑；（2）创造了地区之间长期合作交流的机制和条件。

综上所述，对口支援是贯彻邓小平同志两个大局战略思想的伟大实践；对口支援是发挥社会主义制度优势的伟大创举；对口支援是增强中华民族大家庭凝聚力的伟大工程。

（二）对口支援工作中的问题（1）在法律体系、实施机制上还存在不足和缺陷一是法律法规与实施政策之间存在矛盾冲突。

1995年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》第十三条、第十五条规定，我国县级以上地方各级政府编制本级财政预算、决算都必须向本级人民代表大会报告，不得随意修改、撤销；本级人民代表大会对本级财政预算、决算有权审查、批准和监督，并且有权改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。

根据以上法律条款，国务院在《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》中关于“各支援省市每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的1%考虑”的规定与《中华人民共和国预算法》的规定存在权限冲突。

二是实施机制上存在着随意性和不可操作性。

例如，国务院有关规定缺乏对口支援比例的上限规定，比较笼统，缺乏详细的配套措施。

因此，在实际工作中，可能会出现政策文件与法律法规冲突甚至以权代法的人治现象。

（2）行政管理体系不完善对口支援的省市与被援助的县的行政管理级差大，且支援方的派出机构不纳入当地行政管理体系，这些临时性安排造成的行政级别的不对等对接，与常态的行政体制存在一定的矛盾。

利益和目标取向存在一定差异。

支援方的利益和目标取向是在有限时间、有限范围内完成有限任务，而受援方考虑的方面则比较复杂。

支援方和受援方各自纵向对行政上级领导负责，支援方还要考虑到本省市企业的受惠，因此双方在利益和目标取向上必然会产生一定的差异。

（3）资金分配和支出不平衡，资源配置不合理。

由于支援方和受援方在财政收入、人口等方面差异较大，资金分配和支出存在严重的不平衡。

一方面是受援方接受分配资金的不平衡。

按照2007年地方财政收入1％、年递增25％预计，人均分配对口支援资金平均约21830元，最高的是汶川县，三年约77257元，最低的是剑阁县，三年约2490元，二者相差约31倍。

从三年支援资金与受援方2007年财政支出比看，平均约8．6倍，最高的是广东省支援汶川县，约24.4倍，最低的是重庆市支援崇州市，仅1.9倍，二者相比接近13倍。

另一方面是支援方的支出也存在不平衡。

一些地方财力相对较弱的省份负担较重，如河南、湖南、江西、安徽等省，2007年人均地方财政收入和支出均低于四川省。

（4）宏观统筹的欠缺和相互之间的攀比。

虽然对口支援的任务范围比较明确，但各省市在具体操作中各自为政。

比如相邻乡镇因不一样的对口支援方在同类项目上的安排就会不一样，往往出现相互攀比、脱离实际的现象。

对口支援可能产生的负效应。

一是同样受灾能否得到同样的对口支援待遇？二是对受灾地区的投入是否会影响对其他地区、其他方面的必要投入。

援建的公共服务基础设施建设的规模和标准比灾前有大幅度提升，维护营运费用从何而来？中央政府评估灾区的实际损失和灾区需求存在较大差距。

（5）政府角色的缺失和援助形式的单一。

有的地方政府和灾区群众过分依赖中央和对口支援省市，只希望获得更多的人、财、物的援助，缺乏积极主动、自力更生的精神。

有的支援单位看重政绩工程，忽视社会民生；注重物质投入，轻视精神援建。

如何全面调动全社会各个方面的力量和积极性。

目前，我国灾后重建工作缺乏政府部门与企业、非政府组织之间的横向沟通、协调机制。

对口支援中工作中的问题是在灾后恢复重建任务非常艰巨、时间非常紧迫的情况下出现的问题，是在参与主体众多、利益关系复杂、援助量大面广、缺乏经验情况下出现的问题，是完全可以通过健全应急管理体制、机制和法制解决的。

二、汶川灾后社区重建：现状与存在的问题（1）重社区公共基础设施建设，轻社会服务、轻社区文化与精神建设每个社区（村）都有图书室、会议室、活动室、卫生站、社区广场等。

居委会（村委会）成为不是政府的政府，执行政府的行政事务，没有能力从事社会服务或公共福利服务。

灾区社区福利设施具有弱可或得性。

提出我国社区福利服务设施的弱可获得性问题是王思斌教授，他根据吉尔伯特等从政策实施、体系运行的角度对社会福利的输送系统进行分析，根据吉尔伯特提出的社会福利资源的存在并不一定导致政策对象的福利获得，以及社会福利服务的输送体系存在分割性、不连续性、不负责任和不可获得性的思想，认为“可获得性是指服务需求者可获得他/她所需要的服务，或某种福利服务是否具备需求者可以获得的性质和程度。

”[i]（2）政府全方位主导、包办，忽视非政府组织参与、居民参与《汶川地震灾后恢复重建总体规划》正式发布，并提出“三年基本恢复，五年发展振兴，十年全面小康”的灾后恢复重建总体目标。

这些法律法规、政策和方案的出台，为保证汶川灾后重建提供了法律依据和政策支持，为尽快恢复汶川地震灾区的正常生活，使人民早日安居乐业提供了法律保障。

《汶川地震灾后恢复重建条例》明确提出：“地震灾后恢复重建应当坚持以人为本、科学规划、统筹兼顾、分步实施、自力更生、国家支持、社会帮扶的方针。

”（第二条）“非地震灾区的县级以上地方人民政府及其有关部门应当按照国家和当地人民政府的安排，采取对口支援等多种形式支持地震灾区恢复重建。

国家鼓励非地震灾区的企业、事业单位通过援建等多种形式支持地震灾区恢复重建。

”（第六十三条）在国家全能主义主导下，政府以行政命令为导向，注重政绩与形象工程。

灾后社区重建只有任务目标，没有过程目标。

有些政府排斥民间组织的参与灾后社区重建。

（3）重视外来援助，忽视灾区群众自力更生精神的培育与发挥《汶川地震灾后恢复重建条例》明确提出：“地震灾后恢复重建应当遵循“受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合”的原则。

”（第三条）特别强调：“自力更生、艰苦奋斗。

灾区各级政府要充分发挥领导组织作用，充分调动广大干部群众的积极性、主动性和创造性，增强信心、振奋精神，自己动手、生产自救，苦干实干、重建家园。

”“一方有难、八方支援。

要大力弘扬中华民族的优良传统，充分发挥社会主义制度的优势，把政府主导和充分调动社会资源结合起来，组织实施好对口支援工作，广泛动员社会各界力量，采取多种形式，加快灾区恢复重建。

”导致灾区群主和政府依赖思想严重，形成等、靠、要的行为习惯。

（4）灾后社区建设缺乏社会工作人才及社会工作专业方法的运用我们2010年调查，还有12家社会工作机构在灾区。

1家机构没有专职员工数；7家机构有2－6名专职员工数；另外4家机构有10－26位专职工作人员数。

12家机构中，1家机构没有社会工作专业背景的专职员工；9家机构有1－5位社会工作专业背景的专职员工；剩下的两家机构，1家有8位，另一家有26位社会工作专业背景的专职员工。

三、建设途径1.加强社区能力建设社区能力建设是很多社工服务组织关注的重点，但是，很多社工组织只是简单地做一些培训，培训结束后就不再管理。

要想加强社区能力建设，不但要举办各类培训班，更关键的是还需要通过各种途径把这种能力固化。

其中一个有效的途径是“社区组织+社区领袖+社区活动”三位一体的社区能力建设。

即建立各种社区组织，作为能力建设的平台，同时也是发展社区协作网络的平台。

社工服务组织在开展社区活动时，紧紧依靠并充分发挥社区组织的作用，以培育和发展社区组织。

在此过程中，发现和培养一批社区领袖，逐步锻炼其项目策划能力、组织实施能力、协调能力等。

这样的社区能力建设的好处是一方面培训，一方面实践，从而能够真正提高并固化所在社区的能力。

2．将社会工作纳入灾后社区重建政府体系。

社会工作在灾后重建中能起多大作用，关键在于制度化建设。

国家民政部门应设法整合社工专业资源，把社工纳入国家救援体系、特别是灾后重建体系当中，才能更有效协助灾区生活重建，整合社会工作资源，提高社会工作的效益。

相关部门应出台相关政策规定，将社会工作纳入政府救灾体系，明确社会工作者在灾后社区重建中的地位、角色、权利，以便让社会工作者参与灾后社区重建的工作与决策。

3.促进非政府组织的发展并鼓励它们介入灾后社区重建，促进灾区社会工作专业化、长期化、本土化5·12地震之后，由于大多数在灾区的社会工作机构是临时的，导致机构缺乏对灾后恢复重建的详细服务计划，导致了这些机构提供的服务不能具有长期性；社会工作机构和工作者大部分是外来的，不能形成本土化的力量。

基于以上原因，应改革目前在灾区服务的社会工作机构与运作模式，象中国社工教育协会、中国青基会于2011年1月联合在广元市利州区成立希望社工服务中心那样，成立具有独立法人资格的民办非企业单位性质的专业社会工作服务机构，从而推动灾区社会工作的专业化、本土化、长期化和制度化。

4.探索政府、企业、基金会等资助方与非政府组织的合作机制，夯实社会工作服务的基础5.灾后社区重建中以地区发展模式、任务目标为主，增强当地社区居民对灾后社区重建的参与能力6.目前应该重点是加强社区福利服务，提高社区福利的可或得性，应该通过大量的组织社区活动去实现[i]王思斌,我国城市社区福利服务的弱可获得性及其发展[J].吉林大学社会科学学报,2009,(1).。