大力发展一批以政府出资为主的融资担保机构或基金，推进建立重点支持小微企业和
“三农”的省级再担保机构，研究论证设立国家融资担保基金。 促进互联网金融组织规范健康发展，加快制定行业准入标准和从业行为规范，建立信息
披露制度，提高普惠金融服务水平，降低市场风险和道德风险。
积极发挥保险公司保障优势 保持县域内农业保险经营主体的相对稳定，引导保险机构持续加大对 农村保险服务网点的资金、人力和技术投入。支持保险机构与基层农林技 术推广机构、银行业金融机构、各类农业服务组织和农民合作社合作，促 进农业技术推广、生产管理、森林保护、动物保护、防灾防损、家庭经济 安全等与农业保险、农村小额人身保险相结合。发挥农村集体组织、农民 合作社、农业社会化服务组织等基层机构的作用，组织开展农业保险和农 村小额人身保险业务，完善农业保险协办机制。
普 惠 金 融
普惠金融的关注
第一，从国内相关研究文献方面来看 截至2016年底，通过“中国知网”检索“普惠金融”为关键词 的相关研究大约为 3200 篇。其中，从网络金融视角研究普惠金融 的文章有768 篇，占比 24.34% ; 从中小微企业贷款视角研究的有 562篇，占比 17.82% ; 从农村金融视角研究的文章有 730 篇，占 比 23.15% ; 从扶贫金融视角研究的文章有 309 篇，占比 9.8% ; 从普惠金融的国际经验比较视角研究的文章有 179篇，占比5.68% ; 从更多方面或视角研究的文章有606 篇，占比近 20%。
（二）国内对普惠金融的理解
2006年，亚洲小额信贷论坛在北京召开，焦瑾璞在论坛上提出“普惠 金融是以商业可持续的方式，为包括弱势经济群体在内的全体社会成员提 供全功能的金融服务”，率先将“普惠金融”理念引入国内。 吴晓灵（2007）对普惠金融的内涵进行了进一步阐述。她认为普惠金 融要具有价格合理、服务多样、商业可持续等特征；在健全的政策、法律 和监管框架支持下，每个发展中国家都应有这样的普惠金融系统。这为日 后“普惠金融”理念的成熟提供了基础。
二、普惠金融的内涵
（一）普惠金融的核心
1、强调公平合理的金融权 所有人都能以可承担的成本获得公平合理的金融服务，从而有效地参加到社会会经 济活动中。 2、强调“普惠”所有人群 普惠金融要能够面向所有人群，逐渐消除现有金融体系存在的二元结构，以合理的价 格，便捷、灵活地提供金融服务。
3、强调提供全面的金融服务。
条件排斥：是指一些特定的金融限制条件将部分社会群体排斥在金融服务 对象之外。 价格排斥：是指难以负担的金融产品价格将部分社会群体排斥在金融服务 之外。 根据人民银行某分行对辖区101家农村信用社的调研，2011～2014 年 农户贷款平均利率分别为10.52%、10.51%、10.32%和10.11%，分别高于本 省金融机构同期全部贷款平均利率2.58、2.35、2.89和2.52个百分点。
周小川（2013）认为：包容性金融强调通过完善金融基础设施，以 可负担的成本将金融服务扩展到欠发达地区和社会低收入人群，向他们 提供价格合理、方便快捷的金融服务，不断提高金融服务的可获得性； 包容性金融应具有成本合理、服务多样、监管审慎、发展可持续、市场 竞争等特点。至此，我国“普惠金融”理念逐渐成型。 2015年，国务院印发的《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》 （国发〔2015〕74 号）指出：普惠金融是指立足机会平等要求和商业可 持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供 适当、有效的金融服务。
普惠金融提供的金融服务，不仅包括贷款融资，还包括储蓄、投资、保险、汇兑等其
他金融服务。
4、强调金融机构广泛参与
普惠金融不只是个别扶贫机构或某些类型的小额信贷机构的工作，而是所有金融
机构以各种形式广泛参与的系统。传统金融机构要按照普惠金融的方向转型，新兴金
世界银行则强调金融产品和服务的使用，它认为普惠金融意味着个人和企业
能够使用有用的、可负担的金融产品和服务来满足他们的需要，包括转账、支付、
储蓄、信贷和保险等方面的需要，而且这些产品和服务应以负责任的和可持续的方 式提供。 全球普惠金融合作伙伴组织（GPFI）更关注普惠金融对金融排斥问题的解决， 它认为普惠金融是让所有工作年龄的成年人，包括当前被金融体系所排斥的人，提 供由正规金融机构提供的金融服务，包括信贷、储蓄、支付和保险服务。 虽然目前各方对普惠金融的认识并不统一，但在普惠金融所具有的基本特质上 已基本达成一致，即：普惠金融应为包括贫困人群在内的社会各阶层提供金融服务， 且成本可负担、商业可持续。
附：《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》——健全多元化广覆盖的机构体系
发挥各类银行机构的作用
鼓励开发性政策性银行以批发资金转贷形式与其他银行业金融机构合作，降低小微企 业贷款成本。强化农业发展银行政策性功能定位，加大对农业开发和水利、贫困地区公路
等农业农村基础设施建设的贷款力度。
鼓励大型银行加快建设小微企业专营机构。继续完善农业银行“三农金融事业部”管 理体制和运行机制，进一步提升“三农”金融服务水平。引导邮政储蓄银行稳步发展小额 涉农贷款业务，逐步扩大涉农业务范围。鼓励全国性股份制商业银行、城市商业银行和民 营银行扎根基层、服务社区，为小微企业、“三农”和城镇居民提供更有针对性、更加便 利的金融服务。 推动省联社加快职能转换，提高农村商业银行、农村合作银行、农村信用联社服务小 微企业和“三农”的能力。加快在县（市、旗）集约化发起设立村镇银行步伐，重点布局 中西部和老少边穷地区、粮食主产区、小微企业聚集地区。
第二，从现实来看，存在金融排斥问题
金融排斥：在金融体系中人们缺少分享金融服务的一种状态。这包括社会中的
弱势群体缺少足够的途径或方法接近金融机构以及在利用金融产品或金融服务方面 存在诸多困难和障碍。 根据IMF对全球191个经济体的金融可获得性普查结果，2014 年我国商业银行网 点密度处于国际中游（第89位），ATM 密度(每千公里数量)处于上游（第38位）；
自我排斥：是指由于害怕被拒绝或者由于心理障碍而导致部分社会群体将自 己排斥在正规金融服务范围之外。 根据《中国家庭金融调查报告2014》有关数据，全国家庭的正规信贷可得性 为41.1%，城镇家庭正规信贷可得性为51.7%，农村家庭仅为 27.3%。家庭需要 生产经营贷款但未申请的原因，农业、工商业家庭中因估计贷款不会被批准而
没有申请的比例最高，分别为 59.2%、46.7%；觉得申请过程麻烦而未申请的家
庭占比次之，分别为24.3%、4.9%。 民间借款成为家庭负债的主要来源。在家庭负债结构中，超过60%的家庭选 择了民间借贷，其中农村家庭参与民间借贷比例达43.8%，高于全国平均水平 （34.7%）和城镇水平（27.2%），反映出了我国家庭尤其是农村家庭金融抑制 严重，民间借贷成为家庭融资的补充渠道。
规范发展各类新型机构 拓宽小额贷款公司和典当行融资渠道，加快接入征信系统，研究建立风险补偿机制和激 励机制，努力提升小微企业融资服务水平。鼓励金融租赁公司和融资租赁公司更好地满足小 微企业和涉农企业设备投入与技术改造的融资需求。促进消费金融公司和汽车金融公司发展， 激发消费潜力，促进消费升级。 积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点。 注重建立风险损失吸收机制，加强与业务开展相适应的资本约束，规范发展新型农村合作金 融。支持农村小额信贷组织发展，持续向农村贫困人群提供融资服务。
市场排斥：是指金融产品销售和市场定位将部分社会群体排斥在 金融服务之外。 “十二五”期间，我国农村（县及县以下）贷款增速持续下滑， 五年增长率分别为24.7%、19.7%、18.9%、12.4%和11.2%。 《中国家庭金融调查报告2014》数据显示，无论是家庭股票账 户持有比例（1.1∶0.4）、家庭基金持有比例（5.6∶0.4）、家 庭债券持有比例（0.9∶0.2）还是家庭银行理财产品持有比例 （3.4∶0.2），城镇均远高于农村。
机会排斥：是指由于地理位置偏远导致部分社会群体没有机会享受金融 服务。 从银监会发布的《2012 农村金融服务图集》和相关数据来看，全国 农村地区银行每万人网点覆盖度为1.3个，有15个省（市）农村地区的银 行网点覆盖度低于全国平均水平，其中西部地区省（市）有7个，分别是 广西、四川、贵州、云南、甘肃、宁夏和重庆。北京、天津、上海和重庆 市城镇地区每万人网点覆盖度是其农村地区的2.1～3.3倍。 这反映出我国金融排斥的层次分布特征：西部欠发达地区金融排斥程 度高于东部发达地区，农村金融排斥程度高于城市。
（一）国际对普惠金融的理解 普惠金融最初的定义是：一个能够有效地、全方位地为社会所有阶 层和群体（尤其是贫困、低收入人口）提供服务的金融体系。 联合国着眼于普惠金融的商业可持续性及其制度设计，它认为普惠金 融应具有以下特征：一是以合理的成本为所有家庭提供全方位的金融服务， 包括储蓄或存款服务、支付和转账服务、信贷和保险服务；二是由明晰的 监管和行业绩效标准塑造的合理、安全的制度；三是金融和制度的可持续 性，以确保投资的持续性和确定性；四是竞争性，以确保客户的可选择性 和可负担性。
普惠金融重视落后地区、农村、中小企业和穷人的金融需求，为金融业的发展拓展
了业务空间和盈利空间。但不同于片面强调帮助弱势群体的传统扶贫模式，普惠金融 强调以整个金融体系的参与，通过均衡配置资源，满足金融需求，实现长远的可持续 发展。
（二）普惠金融体系
1、客户层面
普惠金融服务的客户不仅包括高收入者或城镇居民、大型企业还包括低收入 者、农村居民及中小企业等社会所有需要金融服务的人群，而且普惠金融体系的 完善与否与贫困者、低收入者及中小企业获得金融服务的难易程度密切相关。 （小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是 当前我国普惠金融重点服务对象。） 2、服务提供者层面 普惠金融体系中包括的金融服务提供者不仅包括国家的政策性银行、商业银 行，还包括其他金融机构，如各种新型金融机构及非正规金融机构等。他们直接 向客户提供服务，是金融体系的重要组成部分。