第四章 公共政策工具
一、概念题
1．政策工具
答：政策工具是指让政策的价值、目的和目标与政策实施后试图达到的理想状态有机结合起来的手段和方法。
对政策工具实质的理解大体有三种：
①将政策工具理解为实现政府行为的机制；
②理解为政府推行政策的手段；
③理解为实现政策目标的活动。
2．自愿性工具
答：自愿性工具是指在很少或几乎没有政府干预的情况下，以自愿为基础完成预定任务、实现政策目标的手段。
由于自愿性工具既具有成本效益上的优势，又与主张个人自由的文化相吻合，并且有助于维系家庭与社区的关系，因此，在许多社会中成为首选的政策工具。
自愿性工具包括家庭与社区、志愿者组织和市场等。
3．混合性工具
答：混合性工具是指允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终仍由私人做出决策的实现政策目标的手段。
该工具结合了自愿性工具和强制性工具的特征，在某种程度上，这类政策工具兼备自愿性工具和强制性工具的优点。
主要包括四种形式：信息与规劝、产权拍卖、补贴、税收与使用者付费。
4．强制性工具
答：强制性工具又称指导性工具，是指借助政府的权威和强制力，对目标群体的行动进行控制和指导的实现政策目标的手段。
使用该工具，没有给目标群体留下多少自由决定的余地，具体的形式有：管制、公共企业、直接提供。
二、简答题
1．简述政策工具的兴起及其原因。
答：（1）政策工具的兴起
政策工具研究最早起源于社会科学领域，当初的研究主要集中于一点，即个人或公共组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。
20世纪80年代以后，在政策科学及公共行政学领域，出现了不少关于政策工具方面的论著。
其中，在80年代最有影响的著作可能要算胡德的《政府工具》；在90年代，最有影响的著作可能要算彼得斯和尼斯潘主编的《公共政策工具》一书。
最近几年，政策工具研究开始盛行，在公共管理领域出现了众多的政策工具研究，这些研究大部分是在德国、荷兰和美国进行的。
（2）推动政策工具研究盛行的原因主要有：
①它是理论与实践相结合的产物。
大学学者与政策工具领域的实践者（实际操作者）保持密切的联系，推动了对政策工具的研究。
②政策执行的现实需要。
政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题解决好，因此，根据政策目标和途径来进行思考．使政策工具研究为公共管理做出了实际贡献。
③工具研究途径的倡导者长期以来得到政治和意识形态方面的支持。
解决政策失败问
2．政策工具研究有哪些基本途径？
答：（1）政策工具
政策工具可以定义为：人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式。
将政策工具分为三大类。
①市场化工具，是指政府利用市场这一资源有效配置的机制，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达成政策目标。
②工商管理技术，是指把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。
③社会化手段，是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等。
（2）政策工具研究的途径
①工具主义
这种途径又称古典途径。
政策工具研究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范围。
工具主义认为工具的属性本身就构造了政策过程，即工具使用及其效果的好坏是由政策工具的特性预先决定了的，政策失败是由于所选择的政策工具存在着缺陷，这是一种工具至上主义。
此种途径认为各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适用性；恰当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。
因此，过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性。
③权变主义
这种途径又称政策工具的背景研究途径。
它所持的是传统的社会计划观点，认为工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。
因此，工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。
这种途径与古典途径的区别在于它认为工具的使用过程及其效果不仅由工具的特性决定，而且由工具应用的环境或背景（包括执行组织、目标团体及其他利益相关组织和人员等等）所决定。
这种途径注意到了工具使用过程中环境因素的作用。
④建构主义
这种途径比权变主义前进了一步。
它认为，要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。
工具代表了一种建构了的实践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。
从第一个途径到第四个途径的演变，使得政策工具的“工具性”特征的重要性被降到如此低的程度。
虽然实际情况没有这么严重，但是这种研究途径的变化却在一定程度上反映了政策工具的研究走向及其发展过程中面临的威胁。
3．简述在政策执行实践中如何进行政策工具的选择。
答：政策工具是指人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段
①市场化工具，是指政府利用市场这一资源有效配置的机制，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达成政策目标。
②工商管理技术，是指把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。
③社会化手段，是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等。
影响政策工具选择的因素：
（1）政策目标
政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。
政策目标为政策工具规定了方向，为判断政策工具的有效性提供了评判标准。
在进行政策工具选择时，关于政策目标要考虑以下几点：
①如果目标是单一的，就要明确目标是什么。
②如果目标是多重的，就要明确目标构成。
因为政策所要解决的常常是比较复杂的问题，因而政策目标往往不是单一的，而是多重目标的有机结合。
③政策工具在执行一段时间后，要考虑政策目标是否已发生转变。
工具主义的研究途径致力于目标理性，认为手段是依据目标做出选择的，并主张目标和手段关系的最优化。
而事实上，目标只是影响工具选择的一个因素，此外还受其他因素影响。
（2）工具的特性
的滥用。
②同时，不同工具有不同的适用范围，被用于解决不同的问题，运用于不同的组织环境。
（3）工具应用的背景
①执行组织。
某个工具的实施会对执行组织产生正面的或负面的影响，在选择政策工具时，执行组织会考虑这些影响。
②目标团体。
目标团体是政策直接作用、影响的对象，因此政策工具的实施对目标团体有直接影响，而不同的政策工具会对目标团体产生不同的影响。
③其他工具。
工具并不是孤立地发挥作用的，不同工具间会相互关联，相互影响，甚至相互冲突。
④政策领域的其他因素。
除了上述的环境因素外，政策领域的其他因素也会影响工具选择。
（4）以前的工具选择
关于这方面的影响，建构主义的论述最为充分。
建构主义认为，工具选择不仅与工具的有效性相关，而且确立政策工具的“正当过程”在评价政策工具时也发挥重要作用。
在这一过程中，工具被赋予了组织的价值。
工具被选择的内涵表现在：
①建构主义把过去也考虑进来，工具在运用一段时问后被内化于组织之中。
②建构主义认为，工具的选择代表一种递增的发展，涉入其中的个体行动者决定和控制它的能力很小。
③行动者在选择政策工具时不仅考虑其效果，而且受传统、路线和特定的思考和行动。