关于行政官员在政策过程中的行为,公共选择学者也 做出了分析.他们认为,尽管行政官员与政治家不同,不 是由选民选出的,而是由行政机关任命的,但是这些官员 同样按照经济人行事,即追求自己利益的最大化,他们在 公共行为的动机中包含了自利的动机.其结果则是公共物 品及服务超过社会的需求,导致政府扩张(机构膨胀),财 政赤字严重.
三,司法机关 作为国家或政府组成部分的司法机关,在公共决策过程 中也占有重要的一席之地,它也是政策主体的构成因素之一. 在美国,司法机关(法院)能通过司法审查权和法令解释 权而对公共政策的性质和内容产生很大影响;通过判例对经 济政策(财产所有权,合同,企业,劳动关系等)和社会政策 (如福利政策,基础设施建设等)产生影响.法院不仅参与政 策制定,而且在其中扮演重要角色,它不仅规定政府不能做 什么,而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的 要求. 在我国,司法机关也在政策过程中起到某些类似的功能, 它也是我国政策主体的一个有机组成部分.
在我国,人民代表大会是权力机关和立法机关,它是我 国的政策制定及立法的主要机关,也是政策执行和监控的制 约机构.就其法律地位来说,人民代表大会的地位是至高无 上的,它决定着我国社会发展的方向.人民代表大会作为国 家最高的权力机关,有着两个重要的职能:一是把执政党即 中国共产党对国家和社会的政治领导及其政治路线,政治纲 领,政治意志以国家法律的形式体现出来,使其成为国家的 意志——国家权力的灵魂;二是建立政府权力体系——国家 行政机关,司法机关等.就全国人民代表大会来说,它享有 最高的立法权,最高任免权,最高决策权,最高监督权. 西方公共选择理论分析了西方代议民主制条件下立法 者或政治家的行为特征及模式.他们指出,政治家或立法者 在政策过程中是以经济人的面目出现的——即追求自身利益 的最大化,这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当 选.所以政治家的行为是为了在选举中获得更多的选票或支 持率.而为了获得选民的支持就必须许诺制定并执行某些能 够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务.
在西方,公民的确有时可以通过上述的途径去影响政府的 决策.但是,在西方代议民主制度下,公民的政治参与及对公 共政策的影响是有限的,甚至是微不足道的.调查也表明,当 选民对竞选公职的候选人投票时,他们很少受政策考虑的影响. 公共选择理论家们从经济人假设出发,认为政治领域中的 选民和经济领域中的消费者的动机是一样的,即出于利已主义 的最大化原则,他们在政治领域中的投票行为取决于投票获得 的收益和投票所支出的费用之此.选民所期待的收益取决于他 们对自己所希望的政策得到实施的期望值,即只有自己所支持 的候选人当选时才能使所希望的政策得到实施. 在我国社会主义民主政治制度下,人民群众是国家的主人, 他们在政策过程中起着重大作用.党和政府通过各种渠道尤其 是通过"从群众中来,到群众中去"的路线,让人民群众参与 公共事务的管理以及公共决策活动,参与政策的制定,执行, 评估和监控.党和国家的各项政策实质上反映了广大人民群众 的根本利益,是他们的意志和要求的集中体现.
二,公民(选民) 公民或选民是政策主体的一个重要的组成部分,或者说是 一种最广泛的非官方政策主体.在现代民主社会中,公民通过 各种政治参与途径,去影响或制约政府的公共政策的制定和执 行.公民不仅是政策主体的构成因素,而且也是政策发生作用 的对象即政策客体. 在现代民主国家,公民决定或影响政府公共决策的主要途 径有:一是以国家主人或主权者的身份,对某些重大政策问题 直接行使主权,如对宪法修订,领导人的选举,基本国策或重 要的地方性政策,采取直接投票的方式来加以决定;二是用间 接或代议的方式,选出自己的代表者制订或修改并执行公共政 策;三是使用各种威胁性方式(如请愿,示威游行,罢工,罢课 等)去反对某些政策,迫使政府修改或废止这一政策,或表达制 订新的政策的要求,迫使政府将问题提上议事日程;四是通过 参加利益集团,借助团体的力量去影响政策;或通过制定舆论 或游说的方式去影响政策;五是对政府通过并实施的政策采取 合作或不合作的态度,以此影响政策结果等.
二,行政机关 行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分,尤其是 在当代,行政权力扩张,出现了"行政国家"或"以行政为中心" 的时代,行政机关在政策过程中的地位和作用就显得更加突出了. 在西方特别是美国,无论是政策的制定,还是政策的执行, 政府的效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统.总统在进行 立法和政策领导方面的权威大大加强,国会的立法往往将重大的 决策权授予总统.特别在决策权难以分散的国防和外交领域,总 统拥有的合法权力和行动自由比在内政方面所拥有的权力和自由 要大得多.在英美等西方国家,行政部门还是立法或政策建议的 重要来源. 在我国,政府作为管理机关,是政策主体的一个重要因素. 宪法规定,中华人民共和国国务院即中央人民政府,是最高权力 机关的执行机关,是最高国家行政执行机关,而地方各级人民政 府是地方各级权力机关的执行机关.国务院享有行政立法权,提 案权,监督权,人事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方 面的职权.政府机关不仅是政策执行的主要机构,而且它有权根 据基本国策制定出具体的政策法规.
三,大众传播媒介 现代大众传播媒介(广播,电视,电影,报纸, 杂志,书籍,电子信息网络等)是政策主体的一个组 成部分,是政府与社会之间的另一个主要中介.在 当代信息社会,大众传媒对政府的公共决策有着重 要的影响,有时甚至是决定性的影响.它们的主要 作用是传播信息,引导舆论,交流思想和传播知识, 是政府,政党和其他利益团体的宣传工具.
§3. 现代政策研究组织 一,现代政策研究组织的形成,特征和类型 可以一般地将现代政策研究组织看作是由各种专家,学者组成 的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织,其主要的工作是进行综 合性政策理论研究,政策规划,政策设计,政策分析,政策评估等, 帮助政府部门和机构进行决策,以提高公共政策质量. 1. 现代政策研究组织的形成 现代政策研究组织是时代发展的产物,它是一战后在美国首先 出现的.现代政策研究组织(思想库)的大量涌现是二战后的事. 当代思想库具有独特而合理的组织结构和运行方式;它们开发了许 多新的研究方法,形成了各学科综合性研究,推动人类的政策研究 从个体走向群体,从偶然走向必然. 思想库是现代社会产物.首先,是人类处理日益复杂的社会问 题的需要.其次,是政府决策科学化需要.第三,是资产阶级维护 政治统治和社会秩序的需要.第四,是信息化社会发展的产物.第 五,科技进步的推动.
2. 现代政策研究组织的特征 作为政策主体的一个重要组成部分,现代政策研究组织 (思想库)有如下几个基本特征: 第一,以改进政策制 定为目标;第二,研究人员构成的多学科性;第三,从事政 策研究和咨询的相对独立性;第四,运用现代科学理论和先 进技术手段. 3. 现代政策研究组织的类型 (1)官方思想库. 这类思想库通常隶属于不同国家或 地区的政府及其职能部门,带有明确的官方色彩,反映了政 府一定的态度,立场和感兴趣的问题.(2)半官方思想库 . 西方国家为了让专家们能在民间的环境中工作,使其智慧为 政府部门服务,通过各种途径和方式,建立了许多半官方思 想库.(3)民间思想库.民间思想库是由民间发起,得到 基金会和企业资助,为国家机构及其长官服务的政策研究机 构,它们具有选题自由,研究面宽,联系广泛,不受政治可 行性的局限,能超脱政府及其职能部门之外的特点.(4) 跨国思想库.这是由世界各国科学家,经济学家,企业家, 政策科学家组成的,以研究人类全球问题为主的思想库.
无论在西方,还是在我国,政策主体同样具有多元化和多 层次性的特点,但由于社会政治制度,经济发展状况,文化传 统和意识形态等方面的差异,中西方政策主体的内容,地位和 作用具有某些质的区别.主要区别之点在于:在我国无论是中 国共产党,还是国家机关都是广大人民群众的根本利益的真实 代表;而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集 团利益的代言人. 中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方 式也是明显不同的.在我国,中国共产党直接对政策过程起核 心领导作用,其他民主党派也积极参与政策过程之中;而在西 方,政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政策产生决 定性的影响.还有,公民在政策过程中的地位和作用也是有区 别的,与西方相比,在我国,人民群众作为政策主体,更加真 实,广泛和协调.
在我国,中国共产党是全国人民的领导核心,它在政策的制 定,执行,评估和监控中起着主导作用.作为执政党,它代表着 广大人民群众的根本利益和普遍意志.尽管党和政府在政策过程 中指导思想和工作相一致,但是,它们的职能和起作用的方式是 不同的.中国共产党在政策过程中的主要作用是政治领导和向国 家机关尤其是政府部门推荐重要干部.政策方面的领导是党的政 治领导的主要内容.中国共产党制定出具有综合指导性和根本性 的总政策.在我国实行的共产党领导的多党合作制度下,各民主 党派是参政党,而不是在野党.与这一政党制度相适应,我国实 行政治协商的政治制度,人民政协是国家机构的有机组成部分. 政党在政策过程中的行为类似于政治家的行为,实际上,政 治家是政党的代表.在西方,各政党在选举中通过某些政策承诺 来获得更多选民的支持,以确保本政党的当选.在许多情况下, 这种迎合(部分)选民需要的政策倾向导致了出现"短视效应",即 追求近期目标而牺牲长远利益.
第二章 政ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ活动者
本章要点: ●政策活动者的分类 ●立法,司法和行政机关的政策角色 ●政党尤其是执政党的政策角色 ●利益团体,大众传媒的公民的政策角色 ●中西方政策主体的差异 ●思想库在政策过程中的特殊地位与作用 ●中国政策研究组织的发展与完善
§1.官方的政策活动者 一,立法机关 立法机关在西方指国会,议会,代表会议一类的国家 权力机构;在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会 及其常务委员会.立法机关是政策主体的一个最重要的构 成因素,它的主要任务是立法,即履行制定法律和政策这 一政治系统中的主要职责. 在西方尤其是美国,立法机关通常能够在独立决策的 意义上行使立法权.例如,在国会中,常设委员会对提交 的法案常常拥有生杀大权,它们甚至可以不顾所在议会的 大多数成员的反对而行事.通常,关于税收,人权,福利 和劳动关系等方面的政策在很大程度上是由国会加以制定 的.然而我们却不能因此认为立法机关具有真正完全独立 的决策功能.例如,在国防和外交政策的制定方面,总统 拥有比国会更大的权力,国会要 从总统的领导.