琼斯在《公共政策研究导论》中从政策活动的功能方面将政 策议程分为如下四类: (1)为使问题得到积极的和严肃的研究和认可而提出的问题 确认议程; (2)能从确定问题进展到发现解决办法的提案议程; (3)协议或讨价还价的议程,使提案得到支持并能积极和严 肃地发展; (4)持续议程,使问题得到持续的检验. 科布和爱尔德区分了两种基本的议程,即系统系程(或公众 议程)和政府系程(或正式议程),这也是政策议程的两个主要阶段.
二,政策合法化的主体及其权限 政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位 的国家机关.合法化主体具有宏观上的广泛性和微观上的特 定性两个显著的特征.所谓宏观上的广泛性,是指从总体上 看,政策合法化的主体是相当广泛的;有权使政策方案获得 合法地位的国家机关,都可以成为政策合法化的主体.所谓 微观上的特定性是指每一项政策方案的合法化主体都是特定 的. 法律针对不同的国家机关规定了不同的职权,政策合法 化的主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案合法化. 超越法定权限,就不能制定和颁布政策.主体在政策合法化 过程中应注意的权限问题:(1)主体要有合法依据;(2) 注意政策所及事项,地域,措施和手段等的职权限制;(3) 注意滞后法律的效力问题.
第六章 政策制定
本章要点: ●政策议程及其在政策制定过程中地位 ●建立政策议程的途径 ●政策方案规划的原则 ●政策方案规划的程序 ●政策合法化及其作用 ●政策合法化的主体及其权限 ●政策合法化的过程或程序 ●具有中国特色的政策制定的基本经验
§1. 政策议程
一,政策议程的种类 政策制定是一个复杂的活动过程,它由一系列功 能活动或环节所构成,包含了议程设立,方案规划和 方案的合法化等功能活动环节或阶段,而设立议程是 政策制定过程中起始阶段的功能活动. 政策议程是指将政策问题提上政府议事日程,纳 入决策领域的过程.将一个政策问题提到政府机构的 议程之上是解决该问题的关键一步.政策议程实际上 也就是政治组织,尤其是党政机关确定政策问题的轻 重缓急.政策议程的形成过程,也就是问题有望获得 解决的过程.
§4. 具有中国特色的政策制定的基本经验
一,实事求是的思想路线 中国共产党和人民政府在政策制定中的一个基本经验, 就是坚持实事求是的思想路线.在政策制定过程中,坚持一 切从实际出发,理论联系实际,将马克思主义的普遍真理与 中国革命和建设的具体实践相结合,制定出符合中国国情的 正确政策. 二,从人民的利益出发的根本宗旨 坚持从人民的利益出发,是我们制定任何一个政策的根 本宗旨,也是我国政策制定过程中的一个基本特点.党在各 个历史时期的总政策,都是根据人民的利益来确定的,各级 党组织和各级政府的领导机关的每一个具体政策的制定,也 必须坚持从人民的利益出发这一根本原则.是否符合广大人 民群众的利益,这正是我们判断政策正确与否的一个根本标 准.
四,政策法律化 1. 政策法律化概念 政策法律化概念.政策法律化,顾名思义,就是政策向 法律的转化.具体说,是指享有立法权的国家机关依照立法权 限和程序,将成熟,稳定而有立法必要的政策转化为法律.它 实际上是一种立法活动,所以又称政策立法.政策法律化是政 策合法化的一种重要而又特殊的形式.政策法律化的过程就是 立法的过程,其程序也就是立法的程序. 2. 政策法律化的主体.政策法律化的主体就是依法有权把 政策法律化的主体. 政策转化为法律的国家机关,即享有立法权的国家机关.在三 权分立国家中,传统上国家立法权只能由议会行使,政府没有 立法的权力.现代国家的政府有扩增立法权的趋势. 我国过去 实行的基本上是一种高度中央集权的立法体制.1982年宪 法颁布后,立法体制也取得突破性发展,行政机关被赋予明确 的立法权,地方立法权也不断得到发展.
二,方案规划的原则 1. 信息完备原则 信息完备原则.信息是方案规划的基础和依据.方案 规划实际上就是一个与政策有关的信息的输入——处理(规划 方案)——输出的过程.信息的搜集,加工和处理,贯穿于方 案规划的整个过程.政策的科学性是与信息的全面性,真实 性成正比的.信息越全面,准确,方案规划就越具有科学性. 2. 系统协调原则 系统协调原则.在方案规划时,要从系统论的观点出 发,进行综合的分析.要将整体利益与局部利益,内部条件 与外部条件,眼前利益与长远利益,主要目标与次要目标相 结合.要注意各项政策之间的相互联系,相互影响,相互制 约关系,从而使各项政策成为一个有机整体,相互支持,协 调配套.
1.政治领导人 内部: 政治领导人 内部: 2.危机 / 引人 1.自然大灾难 危机/ 危机 自然大灾难 注目事件 2.人为事件 人为事件 3.抗议活动 抗议活动 3.技术变革 技术变革 4.大众传媒注 4.民权抗议 大众传媒注 民权抗议 意 5.工会罢工 工会罢工 6.生态变化 生态变化
三,建立政策议程的策略 1. 社会中部分团体或者个体主动,政府只是有限介入. 不少团体会从各自的利益出发,力图谋求在社会中所期望获 得的平衡位置.一旦团体的利益受到威胁,他们就会千方百 计地要求政府采取行动保护他们的利益.这会影响政府对此 关注的程度,也会影响政府采取行动的方式. 2. 政府主动介入发现和解决问题,社会中的团体或个人 只是有限介入.政府作为管理社会公共生活的权威,有更多 的机会洞察民意,了解社会各方面的动态,更可能从社会的 整体利益出发推动社会矛盾的解决.个人的介入活动,其能 力总是十分有限的,甚至是很弱小的.
三,政策合法化的过程或程序 1. 政策合法化的程序.指的是政策方案获得合法地位的 政策合法化的程序. 步骤,次序和方式.从理论上说,政策规划阶段结束后才进 入合法化过程.实际上,合法化过程往往又包含有政策规划 的行为性质.不同的政策方案,不同的合法化主体,往往导 致不同的合法化程序. 2. 政策合法化程序的相对性 政策合法化程序的相对性.政策合法化的程序,应该 说是从政策规划的终点——方案选优或者说是政策方案的最 终决定后开始的.政策合法化过程并不简单地表现为通过与 颁布政策.通过政策,就意味着先要讨论,审查政策方案, 而这又往往导致对政策方案的某些内容进行修改以取得较多 的赞同意见或决策者的满意.这么一来,政策规划阶段所说 的对政策方案的"最终决定",似乎又从政策规划阶段开始.
§3. 政策合法化
一,政策合法化的概念与作用 所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而 依照法定权限和程序所实施的一系列审查,通过,批准,签署 和颁布政策的行为过程.这可以从如下几个方面来把握:第一, 所有的政策,包括中央政策和地方政策,法律和其它形式的政 策,都有其合法化过程;第二,政策合法化是有目的的活动; 第三,政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动;第 四,政策合法化是主体依照法定程序所实施ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ一系列行为过程. 政策合法化在政策过程中占有举足轻重的地位,它在实践 上具有重要意义:(1)政策合法化是政策制定过程的重要阶 段,又是政策执行的前提;(2)政策合法化是决策民主化, 科学化和法制化的具体体现;(3)政策合法化是依法治国的 需要.
3. 行政机关的政策合法化过程 行政机关的政策合法化过程.政策合法化过程是与政 策决策的领导体制紧密相联的.领导体制的不同往往导致政 策合法化过程的不同.我国的行政首长负责制是建立在民主 集中制基础上的.在政策决策的过程中,这一点体现得尤为 明显.在行政首长对政策方案的决定,签署之前,有些做法 或制度,如政府法制工作机构对政策方案的审查,特别是重 大问题必须经常务会议或全体会议讨论决定的法定制度,是 与行政机关的政策合法化过程密切相关的.根据政策合法化 程序的相对性原理,我们可以把这些做法或制度也看作是我 国行政机关的政策合法化过程. 4. 立法机关或权力机关的政策合法化过程 立法机关或权力机关的政策合法化过程.议会,国会, 人民代表大会等,因其主要职权是立法,所以人们往往把它 们看作立法机关的同义语.研究立法机关或权力机关的政策 合法化过程,不能局限于立法过程甚至中央立法机关或最高 国家权力机关的立法过程.立法机关或权力机关的政策合法 化程序,当然不可能完全一致,但基本上包括提出议案,审 议议案,表决和通过议案,公布政策等环节.
二,建立政策议程的途径 下表是西方学者对建立政策议程途径的概括: 安德森(《 安德森 《公 共决策》 共决策》) 科布和爱尔德(《 科布和爱尔德 《美国政治 琼 斯 (《 公 共 《 中的参与: 中的参与:确定议程的动 政 策 研 究 导 论》) 力学》 力学》) 外部: 外部: 1.战争行 战争行 为 2.武器技 武器技 术革新 3.国际冲 国际冲 突 4.世界 4.世界 联盟变化 1.政治运动 政治运动 2. 对 大 量 人 员 造成威胁的事 件 3. 大 规 模 的 宣 传 4.个人的努力 个人的努力 5.先前政策的 先前政策的 应用
§2. 方案规划 一,方案规划的含义 所谓方案规划,指的是对政策问题的分析研究并提 出相应的解决办法或方案的活动过程,它包括问题界定, 目标确立,方案设计,后果预测,方案抉择五个环节. 方案计划有如下几个特征:第一,方案规划的目的是为 了解决既定的政策问题;第二,方案规划的基本内容是 方案设计和方案择优;第三,方案规划既是一种研究的 活动,又是一种政治行为.
三,民主集中制的组织原则 民主集中制是中国共产党和我国各级政府的基本的组织 原则,它是民主制和集中制的高度统一,是高度民主的基础 上的高度集中.中国共产党和人民政府的领导机关,在政策 制定过程中坚持民主集中制的组织原则,这是制定出正确政 策的组织保证. 民主集中制包括民主和集中两个方面,是民 主基础上的集中和集中指导下的民主相结合. 四,调查研究的优良作风 在政策制定的过程中,坚持调查研究的优良作风,是具 有中国特色的政策制定的又一基本经验.在确定政策之前, 进行广泛深入的调查研究,全面地了解客观情况,如实地把 握客观规律,在调查研究的基础上制定出正确的政策,这是 我党我国政府的各级领导机关的普遍做法.坚持调查研究的 优良作风是制定正确政策的重要保证.
3. 政府及社会团体与个人都主动介入.把社会公共问 题变为政策问题,列入议事日程,大多数情况下是政府与 社会团体和私人共同作用的结果. 4. 政府与私人,团体都不主动介入.这种类型从理论 上说似乎是存在的,但在实践中几乎不多见. 在确定议程中,还应注意时间与问题焦点的变化.一 旦问题的焦点成为政府决策关注的问题,在经过一段时间 后,可能会发生变化.当新事件发生并改变了优先顺序时, 某些问题焦点在政策制定者的眼中的地位就会改变;在公 众中也一样.这说明了问题焦点随时间变化的方式.