公共管理学导论复习资料一、公共管理的含义和特征（一）公共管理的含义何谓公共管理，可以说是众说纷纭，莫衷一是。

结合中外学者的有关论述，可以将公共管理的含义界定为公共管理是公共组织运用所拥有的公共权力，为有效的实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。

为准确的理解和把握公共管理的内涵，可以从公共管理的主体、客体、目的和实质等四个方面去理解。

即：公共管理的主体是公共组织，公共管理的客体是公共事务，公共管理的目的是实现公共利益，公共管理过程的实质是公共权力的运作过程。

1 ．公共管理的主体是公共组织。

所谓公共组织是指以实现公共利益为目的，以提供公共物品或服务为基本职能的社会组织。

以此来判断社会上形形色色的各种组织，则政府组织是典型的公共组织。

现代政府作为社会全体成员共同利益的代表，是通过法定的公共程序产生的，其权利是得到社会公众认同的，因此政府的管理具有典型的合法性和强制性。

在社会生活中，政府负有管理社会公共事务的主要责任，因此，政府的各部门和各层级是公共管理的主要依托，政府所进行的行政管理是公共管理的主要形式。

然而随着社会生活的复杂化和多样化，社会公共事务也日益呈现出多样化的趋势，为了有效的实现公共利益，保证社会生活的正常运行，人们便在政府之外组成了具有利他性、非营利性、自愿性等特点的非政府公共组织，由此，非政府的公共组织也成为公共管理的重要组织依托。

这些非政府的公共组织包括学校、研究机构、社区服务机构、文化团体、咨询机构、行业协会、消费者协会，等等。

由于非政府公共组织是授权于政府而进行公共管理的，所以，一般来说，它不具有最终强制性的特性。

至此我们可以得出这样的结论，现代公共管理是以政府为核心、多元化的开放主体体系，而不同的主体又是根据自身的行为特点，在公共管理的运作中，发挥着各自的作用。

2 ．公共管理的客体是社会公共事务。

公共事务是社会成员为保证社会生活的正常有序进行而共同要求处理和实现的事务。

由于社会生活的领域十分广泛，因此，公共事务的内容亦十分广泛，它几乎涉及和包括社会生活的所有方面。

根据公共事务性质不同，可以将其归属为四种不同的类别，即管制性公共事务、基础性公共事务、服务性公共事务和和保障性公共事务。

管制性的公共事务是指包括宪法和法律的完善、国家安全的保障、社会秩序的稳定以及社会治安、社区治安的改善等等，这些以和谐的社会秩序为目标，以权威性的强制规则为后盾，需要拥有强制性公共权力的管理主体加以处理的社会事务。

相比之下，宏观经济的稳定、地区经济的发展、科学技术的创造发明与推广应用、全国性或地方性基础设施的建设、社区性公共福利的增进等等就构成了社会发展最基本的层面，即基础性公共事务。

而管理这些基础性公共事务往往被视为不同级层政府的传统公共责任。

与管制性公共事务所不同的是，处理这类事务不需要相应管理主体凭借强制力来进行，而只需要适当的高绩效的制度安排和公共权威机构加以解决。

教育、文化娱乐、社会保障、医疗卫生、社区服务等等，这类以公众为直接服务对象，以公众现实利益要求是否得到保障和满足为目标，具有明显的服务性特征的公共事务，则被称为服务性公共事务。

此外，通常为人们所关心的生态和环境、人口数量及结构、能源等方面的问题，其严重程度及解决与否，都构成了社会发展的“外部”条件，会对社会发展和其他类型公共事务的有效管理产生极大的影响。

因此类事务具有保障社会发展的功能，所以将其称为保障性公共事务。

3 ．公共管理的目的是实现公共利益。

从抽象的理论意义上讲，利益是指人类为了生存与发展所必须具有的资源与条件，显然，那些为社会成员共享的资源与条件，就是公共利益。

因此公共利益不是单个社会成员或者单个组织的特定利益，而是全体社会成员的共同利益。

从抽象的意义上讲，公共利益的构成在价值上有多元综合性，它至少包含着生存、安全、秩序、效率、公平、公正、民主、效益等基本价值。

而这些价值是保证社会成员进行正常有序的共同生活所必须的。

因此从这个意义上讲，公共利益的实现就是公共管理的根本目的。

在其现实性上，公共利益的实现具体体现为社会成员对公共物品或服务的享用，因此，既然公共管理以公共利益的实现为基本目标，那么在现实的管理活动中，就必然要以公共物品的提供为基本内容。

公共物品是指具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等特性的产品。

公共物品既包括有形的产品，如公共道路、桥梁、路灯、公园、广场和公共建筑等基础设施和其他公共工程设施，也包括无形的产品和服务，如国家安全与防务、法律、制度、政策以及教育、文化娱乐、医疗保健、社会保障等等。

4 ．公共管理过程是公共权力的运作过程。

公共权力是公共组织履行职能、实现公共管理目标所必须的支配性力量。

在传统社会，公共权力来源于最高统治者的授权，带有人格化的特征。

在现代社会，公共权力的获得往往是通过法律的途径，是由宪法或其他基本法律做出明确规定的，即使没有在宪法等基本法律上做出明确的规定，也必然是由代表国家意志的最高权利机关通过一定的方式和程序授予公共组织的。

公共权力是公共管理活动得以进行的力量凭借，没有公共权力的公共管理，是不可能有效实施的。

因此，公共管理的各种活动，从权力的意义上来看，也可以理解为是公共权力的行使过程，而公共管理的职能，实际上是公共权力在公共管理的过程中的特定行使方式。

同时，公共权力所具有的特性，也为公共组织进行公共管理提供了独特的条件：公共权力是社会权力资源的高度集中，因此，它是社会力量中最大的力量；公共权力以政治合法性作为基础，因此，它具有运用和运行的合法性；公共权力是全体社会成员共同意志的集中表现，具有对全社会的制约性，因此，它具有权威的约束性。

公共权力的这些特性，使得公共管理对全社会的成员具有强有力的约束力和合法的权威性，由此形成的支配——服从关系，是公共管理得以顺利进行的必要条件。

在现代社会，公共权力的行使，往往是与公共责任和法律规范联系在一起的，这就使得公共组织在运用公共权力进行公共管理过程中，必须对公共利益的实现和权力的授予者承担公共责任，必须遵循法律的规范和规则。

在公共组织中，政府是典型的直接运用公共权力进行公共管理的组织，而非政府的公共组织一般是经过政府授予特定公共权力进行公共管理的组织，或者是经过公共权力认可进行公共管理的组织，在这个意义上，这些组织进行公共管理的凭借也是公共权力。

（二）公共管理的特征一是从公共管理与企业管理的区别来看二是就公共管理的运做过程及其与传统的行政管理的区别而言，现代公共管理模式大致具备以下八个特征：•公共利益与个人利益相统一，重在公共利益上；•政府组织与其它公共组织相统一，重在政府组织上；•社会问题管理与资源管理相统一，重在问题解决上；•结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上；•管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上；•公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上；•服务管理与管制管理相统一，重在服务上；•管理制度与技术相统一，重在制度创新上。

二、公共管理的演进历程公共行政是指政府依法对社会公共事务和自身事务进行管理的活动。

作为一种特殊形式的管理活动，公共行政是与国家的产生联系在一起的，是有了政府才有了公共行政。

可以说，公共行政的历史与国家（政府）的历史一样长。

按照马克思主义的观点，公共行政是“国家的组织活动”；国家或政府除了阶级统治职能外，另一个基本职能是公共事务管理或社会管理，既创造维护正常的社会生产和生活所必须的条件。

在古代社会（农业社会）中，由于生产力水平低，经济不发达，社会公共事务的内容少、范围小，国家或政府组织的规模也就相对较小，结构简单，政府行政管理的目标也比较单一。

在这种社会中，君主专制体制是最普遍的政府管理体制。

为此，公共行政远没有达到职业化、专业化的程度。

到了近代，随着由农业社会向工业社会的过渡以及资本主义的产生和成长，生产力迅速发展，社会规模日益扩大，社会分工细化，社会公共事务也日益增多，政府的管理任务也越来越重。

随着近代各主要资本主义国家在“三权分立”思想的基础上，建立起立法、行政、司法三权分立的资产阶级政府体制，行政部门履行社会管理职能的相对独立的地位也由此奠定。

为此，从严格的意义上讲，公共行政是近代社会民族国家出现的产物，在这种国家中，权力和责任的增长与集中，需要有专职的、稳定的和合格的公共行政人员承担，并由此带来了公共行政的职业化和专业化。

从 19 世纪末 20 世纪初开始，随着自由资本主义向垄断资本主义的发展，西方各主要资本主义国家相继进入了发达工业社会。

由于工业经济和科学技术的发展，政府管理涉及的内容进一步增多，其管理活动已经包括经济监督、社会救济、教育发展、公用事业管理、税收调节等多个方面。

随之而来的是，政府部门逐渐扩展，管理人员迅速增长。

所谓的行政国家是指 19 世纪末 20 世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、行政、司法三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张；具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种现象。

从 19 世纪末 20 世纪初至今的百余年间，随着西方各国工业化的完成，造就了适应大机器时代的公共行政模式。

这一模式的主要特点是：权利集中，层级分明；法规众多，职能广泛；行政规模庞大，程序繁杂；官员照章办事，循规而行；运用相对固定的行政程序来实现既定的目标。

在分工精细、任务明确、外部环境相对稳定的工业社会，这种以科层制为核心的公共行政模式还是比较适应的。

但是，到了 20 世纪 70 至 80 年代，社会情况则发生了根本性的变化。

首先，由于 70 年代的石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收入减少和福利开支过大等原因出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。

其次，自第二次世界大战以来政府职能的不断扩展，政府规模的急剧扩大，使得西方各国政府机构普遍臃肿，运作僵化，效率低下。

致使公众对政府的不满越来越强烈。

第三，工业化的完成在带动社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、贫富差距问题、社会治安问题、失业问题、环境问题、健康问题等等。

面对日益复杂的社会，传统的政府功能以已感力不从心，导致政府不可治理性的增加。

第四，由于科技革命，特别是信息技术革命的影响，使得各国政府迫切需要建立一种灵活、高效，具有应变能力和创新能力的政府管理新模式，以增强国家的竞争力。

总之，时代的变迁呼唤着新的公共事务管理模式，对传统公共行政模式的改革以势所必然。

为此，从 20 世纪 80 年代开始，首先在英美等国，然后是在全球掀起了一场深刻而广泛的公共行政改革浪潮。