翻译论文：新公共服务：是服务而不是掌舵(美) 罗伯特·B·丹哈特珍妮特·V·丹哈特1[摘要]：新公共管理( the New Public Managtment ) 倡导将公共管理者视为政府企业家,政府则是一个新型的、有偏向的且日益私人化的政府,它效仿工商企业的实践和价值观。
支持者们主要把新公共管理与传统公共行政相比较,并由此提出自己的主张。
在这种比较中,新公共管理显然总是处于上风。
我们在本文中主张,把新公共管理与我们所说的“新公共服务”(the“New Public Service”) 相比较可能是更好的选择。
“新公共服务”运动,是以对民主社会的公民权、社区和市民社会、组织人本主义和组织对话理论进行的研究为基础的。
我们提出,新公共服务有七项原则,其中最突出的原则是:公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的共同利益,而不是试图去控制或驾驭社会。
公共管理已经经历了一场革命。
公共行政官员不再关注控制官僚机构和提供服务,而是正在对“掌舵而非划桨”的告诫做出反应,试图成为新型的、有偏向且日益私人化的政府的企业家。
结果,公共部门中实施了一系列相当积极的变革。
但是,当公共行政领域逐渐抛弃划桨观念并接受掌舵的责任时,那仅仅是用一个“行政中心(adminicentric) ”的观念替代另一个行政中心”的观念吗? 奥斯本(Osborne) 和盖布勒( Gaebler)写道:“掌舵者比划桨者更有能力把握船的航向”(1992 ,32) 。
果真如此的话,从划桨到掌舵的转变就不仅仅是让行政官员掌控船只(即选择船只的目的地和航向,并确定到达目的地的路径) ,它也会赋予行政官员更多的权力去掌控船只。
当我们急于掌舵时,我们是否正在淡忘谁拥有这条船?金( King) 和斯迪沃斯( Stivers) 在其新著《政府是我们的》(1998) 中提醒我们记住这个显而易见的答案:政府属于它的公民。
因此,行政官员在管理公共组织和执行公共政策时,应当强调他们服务于公民和授权予公民的职责。
换言之,将公民置于第一位时,重点不应当放在驾驶或划动政府这条船,而应当放在构建具有完整性和回应性的公共机构之上。
背景与本文的用法相同,“新公共管理”是指包括重塑和新管理主(neomanagerialism) 在内的一系列思想和实践活动,其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门。
虽然“像工商企业那样运作政府”的要求由来已久,但这个争论1罗伯特·B·丹哈特(Robert B. Denhardt) ,美国亚利桑那州立大学公共事务学院教授、特拉华大学访问学者。
丹哈特博士是美国公共行政学会(ASPA) 的前任会长,ASPA 全国公共服务运动(致力于在全国宣传公共服务的神圣和价值) 的奠基人和首任主席,全美公共行政研究会的成员和加拿大管理发展中心的成员。
丹哈特博士出版了14 本著作,包括《公共组织理论》、《公共行政:一种行动取向》、《组织的影响力》、《寻求意义》、《公共服务中的行政领导》和《公共服务的复兴》等。
他持有肯塔基大学的博士学位。
珍尼特·V. 丹哈特(Janet Vinzant Denhardt) ,美国亚利桑那州立大学公共事务学院教授。
她的教学和研究兴趣主要在于组织理论和组织行为。
她的著作《街区层面的领导:第一线公共服务中的自由裁量和合法性》(与莱恩·克罗德斯合著) 最近已由乔治敦大学出版社出版。
另外,丹哈特博士在《行政与社会》、《美国公共行政评论》、《公共生产力和管理评论》和《公共行政的理论与实践》等杂志上发表了大量的论文。
在成为亚利桑那州立大学的教师之前,她在东华盛顿大学任教并供职于各种行政和咨询职位。
她持有南加利福尼亚大学的博士学位。
在美国的当代翻版只是在20 世纪90 年代才更加明显。
此间,克林顿总统和戈尔副总统提出了“让政府花更少的钱办更多的事”的创举。
以奥斯本和盖布勒在1992 出版的《改革政府》一书中提出的概念和想法、以及管理主义者(man2agerialist) 在其他国家(特别是英国和新西兰) 所作的努力为蓝本,克林顿政府在国家绩效评价(National Per2formance Review) 的名义下,采取了一系列的改革措施和计划。
与先前“象工商企业那样运作政府”的运动相比,克林顿政府的改革以及州政府和地方政府改革措施的独特之处在于,它们不仅仅是采用了工商企业的技术。
相反,新公共管理已经成为一个标准模式,它标志着思考方式上的深刻转变:即我们如何思考公共行政官员的角色和该职业的本质特征,我们又如何、为什么去做我们该做的事情。
然而,许多学者和实践家都不断地对新公共管理以及该模式所主张的公共管理者的角色表示担忧。
例如,在《公共行政评论》最近召开的关于领导、民主和公共管理的研讨会上,许多与会作者都颇有见地地考虑了新公共管理带来的机遇和挑战。
那些在研讨会或在其他场合对新公共管理发起挑战的人,提出了一系列问题:新公共管理运动的内在冲突;新公共管理所倡导的价值观;强调在市场模型下推进分权与公共部门进行协调的必要性两者之间的紧张关系;行政机构和立法机构的潜在角色及其相互关系;私有化运动对民主价值观和公共利益的影响,等等。
另外一些人也坚持认为,公共企业家精神和特利( Terry ,1998) 所讲的“新管理主义”,可能会逐渐地腐蚀和破坏公平、公正、代表制和参与等民主和宪政价值观。
除了这些不同的批评之外,我们还将说明,新公共管理这一替代方案缺乏一套组织原则。
我们无法接受“重塑的和市场取向的新公共管理只应当与传统公共行政相比较”的观念。
传统公共行政虽然有许多重要贡献,但它越来越被看作是官僚制、等级制和控制的同义语。
如果进行这样的比较,新公共管理也总是会处于上风的。
相反,我们却认为,新公共管理应当与我们所说的“新公共服务”进行比较。
后者是指关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想,而且这种治理体系将公民置于中心位置。
虽然新公共管理受到了诸多挑战,学者和实践家们也明确地提出了诸多替代性观点,但却没有人试图将这些成果组织起来,并强调它们共同的主旨思想。
本文即是这样一种努力。
首先,文章将新公共管理与传统公共行政相比较,并由此简要地概括了新公共管理的理论基础和主要观点。
然后,本文描述了一个替代性的标准模式,我们将其称之为“新公共服务”。
这种新模式提出了思考所有三种研究途径各自利弊的新方式,以此来澄清这场争论。
最后,我们分析了把公民、公民权和公共利益置于新公共服务首要位置的重要意义,并由此得出结论。
新公共管理与传统公共行政过去的15 年里,新公共管理(包括重塑运动和新管理主义) 已经风靡全美乃至全世界。
新公共管理的思想被大量地运用,其共同的主题就是对市场机制和市场术语的运用。
其中,公共机构与其顾客的关系被认为是以自利为基础的,它涉及与市场相类似的交易行为。
公共管理者被催促着“驾驶而非划动”他们的公共组织,他们也被要求去寻找新的革新方式来实现目标或将先前由政府履行的职能私有化。
过去的20 年中,许多公共司法机构和执行机构都以公共选择理论的假定和观点为基础发起了系列措施,以提高生产率、寻求可选的服务供给机制。
公共管理者集中地关注责任(accountability) 和高绩效( highperformance) ,试图重构官僚机构、重新界定组织使命、使机构程序合理化并分散决策权。
在许多情况下,政府和政府的执行机构都成功地将先前的公共职能私人化,使高层行政官员对绩效目标负责,建立测量生产率和有效性的新过程,重新设计部门体系以反映强化了的对责任的承诺。
在美国和其他许多国家中,这一改革议程的成效已经使世界各国政府注意到,新的标准正在被追求、新的角色正在被确定。
这些思想在奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书中得到了提炼和普及。
奥斯本和盖布勒提出了许多我们现在熟知的原则。
“公共企业家”可以凭借这些原则来推动政府改革,这些思想也都是新公共管理的精髓。
奥斯本和盖布勒试图把这些原则作为公共行政的新的观念框架或标准框架,作为一种改变政府行为的分析清单:“我们所描述的正是美国采用的基本治理模式的转变,这种转变其实就发生在我们身边,但由于我们没去发现它,由于我们假定所有的政府必须是庞大的、集权的和官僚制的,所以我们很少看到这种转变。
我们也对新的现实视而不见,因为它们不符合我们的先入为主的观念”(1992 ,321) 。
为新公共管理所作的其他思想辩护也有所发展。
正如林恩(Lynn 1996) 所说,这些辩护主要源于在20世纪70 年代发展起来的“公共政策”学派和全球的“管理主义”运动。
凯布林( Kaboolian) 指出,新公共管理依赖“市场型的安排,例如,政府组成单位之间的竞争和跨越政府边界的非营利部门和营利部门之间的竞争,依靠绩效奖惩来放宽公共机构和公共雇员低效的垄断特权”(1998 ,190) 。
胡德(Hood) 详细阐述了这一观点。
他写道,新公共管理远离了使公共官僚具有政治合法性的传统模式(比如程序上对行政裁量权的维护) ,转而偏爱“相信市场、相信以经济理性主义语言来表达的私人工商业的管理方法和理念”(1995 ,94) 。
同样,新公共管理也显然与公共行政中的公共选择视角相联系。
最简单地说来,公共选择理论从市场和顾客的立场上来审视政府。
公共选择理论不仅提供了一个精致的、在某种程度上也令人信服的政府模型,而且也为压缩政府规模、降低政府运作成本的实际措施提供了一张理念上的路线图,并且它也泰然自若地去这样做。
国家绩效评价的一位设计者约翰·凯蒙斯基(John Kamensky) 评论道,新公共管理显然与公共选择运动相联系,后者的核心主张是“人类的所有行为都受自我利益的支配”(1996 ,251) 。
新公共管理不只是使用新技术,它也带来了一系列新的价值观,尤其是主要来源于私营部门的一套价值观。
如前所述,公共行政的一个长期传统就是赞同“政府应当像工商企业那样来运行”的主张。
在很大程度上,这种主张意味着政府机构应当采纳从“科学管理”到“全面质量管理”的各种管理实践,它们在私营部门中已经被证明是极具成效的。
新公共管理进一步推进了这种思想,即主张政府不仅应该采用工商企业管理的技术,而且也应采纳工商企业的某些价值观。
于是,新公共管理便成为公共行政和公共管理的标准模式。
新公共管理的支持者在阐明自己的理由时,经常把传统公共行政当作参照物。
与传统公共行政相比,企业家精神的各项原则显然更具优越性。
例如,奥斯本和盖布勒将他们的原则与正式官僚机构的相应原则进行对比,而正式官僚机构总是为繁杂的规则所困扰,受严格的预算和人事制度的约束,总是专注于控制。
这些传统的官僚机构被描绘成忽视公民、逃避革新并且服务于自己的利益需求。