第三章行政职能第一节行政职能概述★行政职能的含义★行政职能的特点★行政职能体系★行政职能研究的意义一、行政职能的含义◆职能：是指一定的人员或组织所具有的职责和功能作用。
◆行政职能：是行政主体作为国家管理的执行机关，依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能作用。
◆行政管理职责：即行政组织的职责在横向上拓展的广度，它表明行政职能涉及对象的界限以及行政作用影响的领域；◆行政管理功能：即行政作用的纵向深度，它表明行政组织在其职责范围内的哪些层次发挥作用，以及在不同层次发挥作用的强弱程度。
二、行政职能的特点◆公共性⏹政府职能是国家事务、社会公共事务和机关内部事务实施管理时表现出来的职能，因而是一种公共性的职能。
⏹与之相对应的非政府的、非公共性的机构的内部管理也具有一定的职责和功能，但这种管理职能是个别领域的，“私人性”的。
◆执行性⏹古德诺（政治/行政）；洛克、孟德斯鸠（三权分立）。
⏹行政权/立法权；行政机关（各级政府）是立法机关/权力机关（人大）的执行机关。
⏹我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，行政管理必须执行共产党的路线、方针、政策，必须执行人民代表大会的决定和决议。
◆多样性⏹性质：政治统治/社会管理⏹范围：对内职能/对外职能⏹具体领域：政治/经济/文化/社会服务⏹运行过程：决策/计划/组织/指挥/协调/控制/激励/沟通/监督⏹管理层次：高层/中层/基层◆动态性⏹行政职能不是静止不变的，它随着国家社会生活以及行政环境的变化而变化。
⏹开放系统组织：行政环境（行政生态学）。
⏹社会发生变迁，行政职能的主体、客体、范围、内容、方式、手段、作用、主次关系等发生相应的变化。
三、行政职能体系◆政治职能⏹政治职能是维护国家统治的一项基本职能，其核心在于维护和巩固国家政权。
它包括专政职能和民主职能两个方面。
⏹专政职能表现为国家行政机关必须运用职能机关，防范和打击敌对势力和反社会分子，保障现代化建设事业的顺利进行。
⏹民主职能表现为政府必须进一步完善各种民主制度，建立健全民主监督程序，提高政府活动的公开性、民主性，不断扩大政府同群众联系的渠道，提高公民的参政意识，完善公民参政议政的机制等。
◆经济职能⏹社会经济管理职能：由于市场经济机制具有自身难以克服的弱点，所以需要由代表公共利益的政府来进行宏观调控，主要是对社会经济建设进行统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。
⏹国有资产管理职能：由于国家拥有的国有资产规模较大，需要设立国有资产管理机构，代表国家行使全部国有资产的所有权，但不是直接管理企业。
◆文化职能⏹文化职能，是指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视和文学艺术等方面的管理。
⏹我国政府文化职能的具体内容是：制定教育、科学文化事业的发展战略和规划；指导、监督、协调各地区各部门对教育、科学文化体制的改革；采取切实措施提高全民的思想道德水平，促进政治文明建设。
◆社会服务职能⏹社会职能是指政府为社会提供各种服务和搞好社会保障，诸如环境保护、卫生医疗、城市规划、旅游娱乐，以及建立健全养老保险制度、待业保险制度等。
⏹我国政府社会服务职能的具体内容有：制定各种社会福利的法律、法规，建立完善的社会福利和保障体系；建立健全社会福利管理体制，加强对社会福利工作的指导、规划和协调；筹集社会保障基金，奠定社会福利事业的物质保证基础；创办各种社会服务事业，解决涉及百姓日常生活的各项设施和问题；保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强对生态环境的保护等。
◆决策职能⏹决策职能是行政管理过程的首要职能。
⏹决策职能是指政府为了实现一定的行政目的，拟定和选择行动方案，设计具体的步骤、方法、途径等。
⏹行政决策可简化为确定行政目标、制订行政计划的职能。
行政计划就是为了实现行政目标而制订的行政实施方案。
⏹决策活动贯穿于行政活动的始终。
◆组织职能⏹组织职能是指行政主体为了既定的行政计划和目标，通过建立组织机构、确立职位、职责和职权，协调各方关系，将行政组织内部的各个要素联合成一个有机整体，使人、财、物得到合理、有效的利用。
⏹行政管理的组织职能具体表现为：对机构的设置、调整和有效运用，搞好编制管理；对组织内部的职权划分和人员的选拔、调配、培训和考核；对具体行政工作的指挥、监督等。
◆协调职能⏹行政协调就是通过信息沟通理顺行政组织与行政环境之间、行政组织之间、行政组织与个人之间、个人与个人之间、各项行政管理活动之间的各种关系，以消除内耗，整合和提高整体行政力量。
⏹协调职能的实现离不开有效的行政沟通，以有效的沟通为前提，通过有效沟通，达到各方面的相互理解、相互支持和共同合作。
◆控制职能⏹控制职能是指依据行政计划标准，来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保行政目标和计划目标实现的管理活动。
⏹环节：确立控制标准、获取偏差信息、采取措施进行调节和实行有效监督等。
⏹表现形式：前馈控制、现场控制和反馈控制。
四、行政职能研究的意义◆科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义；◆科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键；◆科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。
第二节西方国家行政职能的演变★前资本主义时期的行政职能★自由资本主义时期的行政职能★垄断资本主义时期的行政职能★当代资本主义的行政职能一、前资本主义时期的行政职能◆政治统治职能极端强化；社会管理职能相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定。
◆奴隶制社会：强化政治统治职能，采用残暴的统治方式维护奴隶主阶级政权，经济职能和社会管理职能弱化。
◆封建制社会：注重政治统治职能，稍微加强经济管理职能，适当承担微弱的社会管理职能，进行某些社会公共事业建设。
二、自由资本主义时期的行政职能◆亚当·斯密－守夜人政府：以理性“经济人”假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生活，认为最好的政府就是廉价的政府。
◆自由资本主义时期政府采用自由主义管理方法，以维护和保障资产阶级的自由、平等、民主权力为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起“守夜人”作用，奉行管得越少的政府越好，主要依靠市场机制来调节和引导社会经济和其他社会事业的发展。
三、垄断资本主义时期的行政职能◆垄断资本主义时期，资本主义固有矛盾日益尖锐，自由主义统治方式不适应时代要求。
◆美国、世界经济危机－凯恩斯主义－政府积极干预－罗斯福新政。
◆垄断资本主义时期，强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能加强，民主职能削弱；在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济管理和社会管理职能加强。
四、当代资本主义的行政职能◆市场失灵＋政府失灵；政府选择性干预市场失灵。
◆当代西方行政职能发展趋势：1、行政职能逐渐扩大（瓦格纳法则）；2、政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能相对增强；3、政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。
第三节转轨时期我国行政职能的转变★我国行政职能转变的必然性与必要性★我国行政职能重心的转变★我国行政职能关系的理顺★我国行政职能方式的转变一、我国行政职能转变的必然性与必要性◆社会主义市场经济发展的必然要求◆适应经济全球化发展趋势的需要◆政府机构改革的重要前提和基础◆社会主义市场经济发展的必要要求⏹计划经济：全能型政府；政企不分、政社不分、政事不分；政府越位、缺位、错位；不该管、管不了、管不好。
⏹社会主义市场经济：有限政府；现代企业制度；政企分开、政社分开、政事分开；政府须转变经济管理职能，健全宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理等职能，发挥市场在资源配置中的基础作用。
◆适应经济全球化发展趋势的需要⏹政府应弱化某些职能⏹政府应强化某些职能⏹政府需要增添新的职能◆机构改革的重要前提和基础⏹改革开放后历次政府机构改革：1982－1988－1993－1998－2003－2008。
⏹行政职能是政府机构设置和机构改革的重要依据。
⏹过去常把机构改革仅看成是机构的撤销、合并、调整等，由于没有转变职能，政府还是在管那些管不好、管不了、不该管的事情，使得精简下来的人员又重新回到政府机关，撤并了的机构又重新恢复，冲抵了改革的成效。
二、我国行政职能重心的转变1956年后，在长达20多年时间里，一直是重政治统治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设。
1978年底，明确提出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来。
三、我国行政职能关系的理顺◆中央/地方、上级/下级◆政府/企业◆政府/市场◆政府/社会◆政府内部职能部门/职能部门◆中央/地方、上级/下级⏹具体内容：就是指各级政府间的合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府，做到权、责、利相一致；⏹指导原则：就要既维护国家政令统一，防止地方割据，发挥中央政府宏观调控职能，又要保证地方、基层能因地制宜，有利于调动地方和基层的积极性。
◆政府/企业⏹根本原则：权力下放，政企分开。
⏹措施：1.把所有权和经营权分开：通过承包制、股份制、生产经营责任制等形式，将所有权和经营权分离；2.将政府的国有资产所有者职能和行政管理职能分开，理顺产权关系；3.实行国有资产分级管理制，构建政府调控市场（运用经济、法律、行政手段等）、市场引导企业的宏观调控体系。
⏹调整理顺后的政企关系的特点。
◆政府/市场⏹政府与市场关系调整原则：市场机制能够解决的，就让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事情，政府引导市场，市场调节企业。
我国实行社会主义市场经济体制，要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。
⏹社会主义市场经济体制下，政府与市场之间的关系：社会主义市场经济体制的顺利发展，客观上要求把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用紧密结合起来；加强政府对市场宏观调控，并不否定市场在配置中的所具有的基础性调节作用，政府宏观调控的作用在于弥补市场调节的不足。
⏹政府调控市场的措施。
◆政府/社会⏹计划经济体制下，传统的政府社会管理职能弊端。
⏹政府社会管理职能转变。
⏹培养社会的自治能力；加快社会保障制度；确立良性互动关系。
◆职能部门/职能部门要进行科学的职能分解和职能分析；严格按照责权一致、分工明确的原则，明确各部门的职责分工，建立严格分工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端。
四、我国行政职能方式的转变由以行政手段为主，转向以经济手段为主，经济、法律手段与必要的行政手段相结合由微观直接管理为主，转向以宏观、间接管理为主由重视计划、排斥市场，转向把计划和市场相结合◆以经济手段为主经济手段，是指政府按照客观经济规律的要求，运用价格、财政、税收、收费、信贷、工资、利润、产业等经济杠杆，来组织、调节和影响经济活动，实现经济管理的任务。