我国城市土地利用存在问题及解决对策摘要:近年来，伴随着工业化的迅速推进，中国的城市化进程不断加快。

但是城市化在孕育现代文明的同时，也造成了用地紧缺、交通拥挤、城市污染等一系列问题。

实践证明，城市化要加快，人们生活质量要提高，就须解决合理配置、利用城市土地资源问题。

其在城市土地利用中，市场机制和政府机制是相互配合、相互补充的两种机制。

在不同的经济体制中，市场机制和政府机制配合的方式及程度有很大不同。

本文在指出当今城市用地中存在的一系列问题的同时，亦分析了导致问题产生的深层次原因，并提出了相应的解决措施。

关键词:城市土地产权市场机制政府干预城市土地利用机制1.我国城市化过程中的土地利用的现状概述与经济全球化过程相伴随，世界城市化趋势加速，尤其是在广大发展中国家。

自从1978年以来，中国的城市化进程正在以前所未有的速度加快发展。

中国的城市化比率已经由1978年的17.9%，上升到2002年的39.1%，估计到2012年中国城市化比率将超过47%，全国城市人口将达到6.3亿左右。

1995年，我国地级以上城市为213个，县级城市为427个，特大城市为32个。

截至2002年，我国建制城市已达660个市，其中地级市260个，比上年增加10个;市区非农业人口超百万的特大城市增加到41个。

建制镇2万多个，城镇人口为50212万人，其中城市人口35343万人(含非农业人口22060万人)。

虽然城市发展和城市化进程的加快给经济发展和人民生活水平的提高带来的贡献是巨大的，然而城市发展也带来明显的负效应，如:城市规模不断膨胀，农地不断减少，使粮食安全和生态环境受到威胁，城市内部人口拥挤，交通堵塞，绿地减少，空气污染严重。

这些负效应不仅使城市生活质量下降，而且在一定程度上阻碍了城市经济的发展。

2．我国城市土地利用中存在的问题2.1城市化过程中，城市用地规模“摊饼式”发展随着社会经济的发展和城市化进程的加快，我国城市发展走了一条外延式扩张用地的路子，城市用地规模越来越大。

城市规模的扩大是经济增长的结果，同时又是数量扩张和消耗资源型的粗放式土地利用的后果。

据统计，我国城市数量由1949年的130座，发展到1999年的670座，建制镇由2800个发展到1.9万多个。

城市面积扩展到813146.2平方公平，其中建成区面积由1949年的3053.3平方公里扩大到2002年的25973平方公里。

按现行城市人口统计口径计算，建制镇人均占地149m，，小城市人均占地143m，，中等城市人均占地105m，，大城市人均占地88m2，特大城市人均占地75m2。

从人均建设用地上看，我国的数值大大超出了发达国家人均建设用地数值。

2002年，经济发达国家城市建设用地人均82.4平方米，发展中国家人均接近83.3平方米，对我国31个特大城市的分析表明，人均建设用地己接近100平方米。

我国城镇人均城市建设用地己达130多平方米，平均值已超过国家定额的50%以上，说明目前我国用地的浪费现象非常严重。

2.2土地利用的功能性重复一些城市，对于土地利用的规划，没有能够从宏观的整体区域发展的角度出发来进行，而是仅仅从城市自身的微观用途来规划用地，因而在具体的使用过程中，发现土地的利用出现规划功能的重叠。

有一些项目根本不能够在实际生活中发挥它的作用，使得土地资源在很多时候是紧缺和浪费并存。

据不完全统计，全国曾有75个城市提出要建成“国际大都市”。

仅珠江三角洲就有5个。

这几个城市相距200mk以内，都靠近香港，都拥有各自的大型机场。

由于国际航班将只在它们中间的一个机杨降落，大部分国内航班也只希望在这一个机场与国际航班相接，其结果必有4个机场不能充分利用，造成资源和财力巨大浪费。

2.3土地利用与城市发展速度的不协调一些城市对于土地的利用与城市发展的实际要求不协调。

它们或者是过快的估计了城市的发展速度，从而在土地的利用上极度浪费;或者是对城市发展的速度估计不足，使城市的一些基本设施和相关服务性产业的用地规划严重不足。

开发区用地粗放发展与中国多数城市发展速度并不协调。

据2003年国土资源部最新调查数据，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省份有各类开发区120个以上。

其中，经国务院批准的232家，省级批准的1019家，占26.6%，其他2586家都是省级以下开发区，占67.4%。

据资料显示，各类开发区规划面积己从以前的几平方公里发展到现在的10多、20多平方公里，全国各类开发区规划面积达36 万平方公里，超过了全国现有城市建设用地32万平方公里的规模。

虽然开发区数量急剧增加，但是城市的发展速度并没有同步跟上，投入资金受到限制，往往达不到要求，随之而来是单位土地投资密度低，土地利用率也低，单位土地面积产出少。

2.4城市土地利用总体低效率粗放开发与局部地区利用强度过高共存在我国大城市中的黄金地段的土地利用存在着超强度开发的倾向，表现为高容积率、高密度地进行开发，不仅城市整体效益不高，而且造成基础设施不堪重负和严重的环境问题。

以上海中心城区为例，平均人口密度为每平方公里2.5万人左右，有的地区每平方公里高达10余万人。

在中心城区147km范围内，容积率平均已超过7。

市区建筑的人口过密，不仅是产生一切城市病的重要根源，也是治理环境恶化难以逾越的障碍。

不少城区在超强度开发的同时，应配套建设的绿地、文体设施、停车场等公共设施被挤掉。

2.5土地利用的方向失控城市土地利用的方向失控，主要表现在房地产开发中，高档宾馆、酒店、大型商场、人造景点、高尔夫球场等设施的开发过热，而城市居民迫切需要的经济适用房的开发建设不足，与之相配套的绿地、体育场地、停车场等公共设施的建设更显得不足，造成土地利用结构新的不平衡。

近年来我国商品房空置面积出现不断上升的趋势。

商品房空置面积1994年底为4208万平方米，1997年为7033万平方米，1998年突破8000万平方米。

全国现存的4210个各级各类开发区，闲置土地4万多平方公里，积压资金数额巨大。

2.6城市土地用地结构的不合理近年来，我国大多数城市都非常注重城市基础设施的建设，取得了很大的进步。

但由于基础过于薄弱、投资大、效益低等特点，我国城市存在着基础设施发展滞后且不平衡的情况，工业用地比例偏大，居住用地偏低，道路、广场、绿地不足。

尤其是与一些发达国家的城市相比，差距还很明显。

我国城市工业用地比例偏高10个百分点以上，住宅、商业服务及交通、市政用地偏低3一10个百分点。

根据国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137一90)规定，合理的城市用地结构是:生活居住用地占45%一5%0，工业用地占10%一15%，道路广场用地占8%一15%。

很显然，当前我国工业用地比例偏高，生活用地偏低，道路广场、绿地不足。

城市用地结构不合理必然造成城市住房紧缺，交通阻塞，中心城区企业缺乏发展空间，住宅生态环境恶化等问题突出。

在我国城市产业结构调整前提下，城市工业用地的边际效益要小于生活用地和商用地的边际效益。

减少工业用地，增加商用和生活用地可以使城市土地利用总体效益上升。

2.7城市土地用地的空间布局不合理城市用地空间布局不合理，造成土地不能尽其用，土地价值得不到充分利用。

较为明显地表现在行政办公用地和工业用地占据黄金地段，使得土地的区位优势不能充分发挥作用。

中心商务区用地被侵占;住宅用地混杂于其它用地之中;工业用地多接近城市中心;文教、卫生单位布局失调等现象突出。

例如上海市中心城区有8个工业区、70多个工业街坊和上千个工业点，大体分布在中心城区不规则的环形内。

工业的高度密集造成了严重的环境污染，而且工业区与居住区犬牙交错，造成对居住区多次交叉污染。

这不仅使城市环境质量下降，而且在一定程度上影响上海中心商务区(CBD)功能的正常发挥，以及上海市产业结构的升级和优化。

3.我国城市土地利用问题原因分析3. 1缺乏完善的城市土地产权制度3.1.1.所有者主体不明确:中央与地方之间、政府部门之间的土地产权界线不清3.1.1.1.中央与地方之间:《土地管理法》规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，明确了国有土地所有权只能由中央政府即国务院代表行使。

然而，长期以来，在实际管理工作中地方政府一直代理行使着土地所有权。

地方政府管理者一般具有自己的政治利益和经济利益目标①，而这种目标在很多时候偏离了中央政府的目标。

在信息不对称的条件下，中央政府又很难监控地方政府的行为，因而现实中许多土地问题都与此有关。

3.1.1.2.部门与部门之间:由于土地所有者主体不明确，在处理国有土地有关问题时，为分享土地源和资产带来的巨大利益，不仅各级政府之间存在纵向矛盾，在各政府部门之间也存在横向的无穷矛盾和纠葛。

3.1.2.土地所有权与使用权边界模糊城市土地所有权与使用权之间的关系问题是我国城市土地使用制度的基本问题。

目前,我国城市的土地使用者实际上已取得土地的使用权并相应取得了对所用土地的占有权。

土地所有者将土地所有权中的占有权、使用权、部分收益权和部分处分权分离出来，仅保留部分收益权和部分处分权，组成土地所有者权利束。

而土地使用者获得使用权、占有权和部分收益权、部分处分权，组成土地使用者权利束，从而使土地成为土地使用者的一项具有完整意义的但又受限制的财产。

土地使用权明确地从所有权中分离出来，无疑是土地制度改革的一大进步。

但也不可否认该项制度存在突出的问题。

因为所有权和使用权都具备这4项职能，特别是部分处分权和部分收益权，关于“部分”的含义没有明确界定，这不仅是理论上的模糊，在实际操作中也极易产生混乱。

3.1.3.划拨土地使用权与出让土地使用权之间产权边界模糊目前我国城市上地产权制度是划拨土地使用权和出让土地使用权并存的“双轨制”，而且是以划拨土地使用权为主而形成的产权关系。

划拨土地使用权和出让土地使用权是两种完全不同的出让方式，它们的权利和义务有着木质的区别。

但是现行的法律、法规并未对两者，尤其是对后者进行严格的界定。

划拨土地使用权与出让土地使用权之间的模糊不清，为土地“寻租”，提供了有利的外部条件。

大量应该采取出让方式取得的土地转而通过划拨方式流入城市土地市场，不但扰乱了土地市场的健康运行，还使得国家土地收益大量流失。

根据产权经济理论，产权清晰是市场机制运行的基础和前提。

因此，在对我国经济转轨中城市土地市场机制改革之前，必须建立与我国国情相适应的土地产权制度。

3.2市场失灵3.2.1.宏观性城市土地市场失灵宏观性城市土地市场失灵主要是由土地市场机制作用的自发性、盲目性和滞后性引起的。

它表现为城市土地市场总供求关系发生以超额供给或超额需求为特征的宏观经济总量失衡。

3.2.2.信息性城市土地市场失灵信息性城市土地市场失灵是指土地市场的“信息不完全”或“信息不对称”的现象，这种现象在市场持续一段时间后，就会破坏市场机制配置资源的作用。