土地储备机构名录制对公司性质土地储备的影响分析【摘要】国家有关部门下发了关于土地储备与融资管理的最新政策文件，对公司性质土地储备有了新的要求。

本文在主体选择、权利厘定、融资分析三个方面，分析公司性质土地储备的法律风险与法律边界，提出一种新的土地储备模式，以期为名录外机构解决土地储备运作，化解储备风险，做一些理论分析与尝试。

土地储备制度是土地管理制度的重要组成部分，成为土地市场管理制度的基础性制度之一。

土地储备制度在加强土地调控，规范土地市场运行，提高建设用地保障能力等方面发挥着重要作用。

2012年，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合下发了《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号），对土地储备机制在管理与融资等方面提出了新的要求，对公司性质土地储备也有相应的要求。

本文在主体选择、权利厘定、融资分析三个方面，分析土地储备的实质，试图廓清土地储备的法律风险与法律边界，提出一种新的土地储备模式，以期为名录外机构解决土地储备运作，化解储备风险，做一些理论分析与尝试。

1 问题的提出
“十二五”规划实施以来，国土资源管理制度改革逐步深化，我国土地市场管理法律法规体系不断健全，土地储备制度相关的法律法规也逐步得到落实。

在全国各地的储备工作实践看，独立于国土资源部门的公司性质机构也在开展实质上的土地储备，其性质可以定性为土地一级开发，
且有较大规模的土地储备量。

国土资发〔2012〕162号等政策文件出台后，亟需解决公司名下储备与土地储备的政策冲突，其储备土地需尽快推向土地市场，化解土地政策及市场风险。

2 公司性质土地储备的政策分析
2.1储备主体分析
2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行颁发的《土地储备管理办法》规定，土地储备机构必须满足五个基本条件，即市、县人民政府批准成立的，具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

按此规定，国土资源部对土地储备机构实行名录制管理，只有符合条件，列入国土资源部土地储备机构名录的单位，才能承担土地储备工作并进行储备融资。

公司性质机构实施土地储备并非政策文件规定的储备机构，法律地位上的不认可，成为公司性质土地储备的根本性制约因素，直接影响公司性质土地储备的正常运行和目标的实现。

2.2土地权利分析
国土资发〔2012〕162号文要求各级国土部门不得为名录以外的机构办理储备土地登记、核发土地使用证。

公司性质土地储备不能办理土地登记，不能取得土地使用证，土地使用权的缺失，造成了土地权利的不完善。

权利得不到保障，造成较大的法律风险，制约土地权利发展。

2.3融资渠道分析
土地储备不仅是土地流转的过程，也是一个资金循环的过程，资
金是土地储备具体实施中最为重要的核心要素，实施土地储备需要大量资金予以支持，以推动土地征收、房屋征收、土地收购等具体工作。

国土资发〔2012〕162号文及财政部、国家发改委、人民银行、银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）等文件，要求地方政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。

其重要限制手段为，名录外机构实施储备的土地不予登记，以证抵押银行贷款融通资金的渠道无法实施，权属和登记直接影响到土地储备的融资，公司开展土地储备受到影响。

综上，通过储备主体、土地权利、融资渠道分析，可以看出，公司性质土地储备的制约因素较多，需妥善解决。

3政策建议
为妥善推动公司性质储备土地上市，化解风险因素，探索列入国土资源部土地储备名录的土地储备机构与公司（应为国有公司或国有控股公司）实施“联合储备”的模式。

此种模式，是对土地储备制度的重要补充，是土地储备制度运行自主性和灵活性的体现。

允许一定的自主性，可以更好发挥土地储备制度的功能，在储备主体、土地权利、融资渠道方面，实现一定的创新。

3.1储备主体方式
“联合储备”的模式，即土地储备工作开展由土地储备机构与公司联合实施，在地方性法规或政府规章中，予以政策上的保障。

对于实施联合储备方式的项目，为保证工作顺利、规范开展，依法依规进行，由土地储备机构开展项目业务指导、业务监管、规划策划等工作，
公司负责具体土地储备工作，主要包括负责储备资金筹措，编制预算、可研及决算报告，与土地权属单位协调土地收储等具体事宜。

具体责任与分工由土地储备机构与公司签订合同予以约定，公平合理分清权利与义务。

3.2土地权利实现方式
明晰的土地权利，为土地进行抵押或其他形式的利用，提供明确的各方法律关系。

联合储备的土地纳入储备后，由土地储备机构申请单独登记，明确土地权属，减少纠纷。

土地登记前，储备地块的地上建筑物、构筑物和其他附着物应全部拆除。

“联合储备”模式形成的土地，可以在使用权证上，标明“联合储备土地”，有别于其他储备土地，为储备机构或公司开展融资提供土地权属上的保证。

3.3融资管理
“联合储备”实现了融资渠道的多样化，该模式既可利用土地储备的融资优势，又可利用公司的融资方式的灵活、多样。

土地储备机构持土地权属证明向银行抵押贷款，公司发行信托产品融资及企业债券融资。

同时，加强资金使用管理。

土地储备项目全部纳入财政审核管理，实行预决算制度。

预算审核、可行性研究报告通过后，下达土地储备计划；决算审核对联合储备单位实际成本发生的合规性、真实性进行审查核对，并与预算报告对比，保证了土地成本的准确性、规范性。

预、决算审核相互衔接、相互监督、相互控制，对土地储备成本实现有效管控。

参考文献
1. 国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合下发了《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）
2. 财政部、国家发改委、人民银行、银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）。