南京城市总体规划（1991—2010）实施回顾与评价（初稿）南京城市总体规划实施回顾与评价课题组2 0 0 0 年 10月目录第一部分概述一、开展总体规划实施回顾与评价的必要性 (1)二、总体规划回顾与评价的主要结论 (2)第二部分回顾与评价一、城市性质与发展目标 (4)二、人口与城市化 (8)三、城镇空间布局与发展方向 (9)四、产业空间布局 (14)五、交通设施 (16)六、市政设施 (18)七、城市生态环境 (22)八、历史文化名城保护 (26)九、城市公共设施 (29)十、新区建设与旧城改造 (34)第三部分问题分析一、规划不足部分 (36)二、相关影响因素 (39)第四部分对南京城市总体规划调整的建议一、对南京城市总体规划内容的调整建议 (43)二、关于总体规划方法论方面的调整建议 (51)第一部分概述一．开展总体规划实施回顾与评价的必要性南京城市总体规划（1991—2010）是1990年编制，1992年编制完成，1995年经国务院批准实施的。

南京城市总体规划批准实施之际，正好迎来南京城市建设的快速发展时期，经过“三年面貌大变”和新三年的城市建设，南京城市总体规划确定的都市圈空间格局已基本拉开，道路交通骨架、城市基础设施、城市公共设施等近期建设目标基本实现，城市总体规划对南京的城市建设起到了较好的指导作用。

随着改革开放和市场经济体制的建立完善，现行总体规划编制时的社会经济背景发生了较大的变化，这在当时是难以预料得到的。

从城市发展的客观规律来看，城市社会经济发展与城市空间结构之间，存在着由适应——不适应——重新适应的动态平衡关系，城市总体规划根据需要不断的滚动调整、完善、提高，是正常的，也是符合城市发展的客观需要的。

根据国内外城市规划的成功经验，城市总体规划实施一定时间、或者社会经济背景发生重大变化时，都要定期或在需要时进行回顾与反思（英国、新加坡等国家和地区称之为检讨），如新加坡在“规划法令1985”中明确规定，“总体规划图每五年必须至少检讨一次”；深圳市也提出，城市总体规划（包括城市规划标准与准则）至少每隔五年应进行一次全面的检讨；广州市也正在计划以年报的形式，对总体规划实施情况开展定期评估。

其共同的目的就要使城市总体规划不断地适应和满足城市社会经济发展的需要。

南京开展对现行总体规划实施情况的回顾与评价，了解城市动态发展的状况，分析城市发展的实际情况与城市规划之间的距离,还希望达到以下目的：1．确定对现行总体规划调整的重点2．为今后五—十年政府决策城市建设重点提供依据3．为规划管理部门制定规划编制计划提供依据4．为使城市规划的公众参与更具有效性二．总体规划实施回顾与评价的主要结论通过对南京城市规划实施情况回顾，以及与现行总体规划提出的总体规划构想、近期发展目标、各项指标等的对比分析，认为：1．现行总体规划确定的城市性质是正确的，是符合南京城市发展的实际情况的，总体规划实施以来，规划确定的城市性质总体上得到了强化，但某些方面还存在一定的差距。

现行总体规划提出的城市近期发展目标，受社会经济宏观背景变化情况影响较大，现状实际完成情况与规划目标有一定的距离。

2．现行总体规划对总人口和城镇人口的预计不足，城市化水平同类口径比较低于预期规划目标，城镇人口的空间分布与规划目标存在一定差距。

3．现行总体规划确定的远景城镇空间布局和发展方向是合理的，但在近十年内各个发展方向上的空间发展速度不够平衡。

现行总体规划提出的市域城镇“干”字型空间布局得到了相应发展，以对外交通干道为轴线的城镇建设进展显著，相对而言次发展轴近十年发展的速度更快些。

都市圈远景城镇空间布局框架和发展方向，适应了城市社会经济发展需要和空间布局需求，以都市圈为主要发展空间的大南京空间格局已基本拉开。

外围城镇近十年的建设相对缓慢，城镇空间布局、阶段性发展目标、城镇职能分工需进一步明确和优化。

主城（五个）片区功能结构总体来说是合理的，近十年来主城加快了用地结构的优化速度，总体规划确定的主城用地结构比例与实际实施情况有一定差距，需进一步适时调整。

4．现行总体规划确定的三次产业的空间布局是基本合理的，产业空间布局要求得到了相应地落实。

第三产业发展迅速，主城金融、贸易、信息职能得到加强；第二产业特别是主城退二进三企业的实际空间落实，与规划空间布局要求有较大距离；第一产业空间分布得到基本落实，但建设情况与规划目标还有一定距离。

5．现行总体规划确定的城市交通骨架是合理的，部分交通设施的建设超出了规划预期目标要求，但现行交通规划缺乏交通发展战略和交通政策的研究，与城镇空间布局和土地利用规划的有机结合还有待进一步加强。

6．市政基础设施规划与社会经济发展需要是相适应的。

受市场经济的影响，市政基础设施的实施情况不完全平衡，市场化、经济效益明显的基础设施发展较快，规划确定的部分指标与实施情况有一定差距。

7．现行总体规划提出的生态环境的保护规划目标和控制要求是合理的，规划因缺乏有效的保护控制措施和相应的政策引导，城市生态防护网架和环保设施的建设总体上滞后于其他城市建设活动，实施效果与规划目标存在较大的差距。

8．历史文化名城保护规划与城市的功能定位是相适应的，提出的历史文化名城保护体系、原则和要求是正确的，实施过程中因缺乏相应的政策措施作保障，保护、控制、与开发的力度还远远不够，与著名古都的功能定位、与同类城市相比，还存在一定的差距。

9．现行总体规划确定的城市公共活动中心的体系和空间布局结构是基本合理的。

在实施过程中，具有区域性影响的市一级公共活动中心和市级以上的大型公共设施规划落实较好，城市公共活动中心尚未形成完善的服务体系，公共设施在建设时序上的引导和适应市场需求的应变能力方面还有待完善和加强。

10．现行总体规划提出的新区建设和旧城改造的原则是正确的，由于在实施过程中对相应政策和措施的研究不够，现状实施情况与规划要求以及同类城市相比存在一定的差距。

第二部分回顾与评价一．城市性质与发展目标一九九五年由国务院正式批准的《南京市城市总体规划》（1991—2010）确定的南京城市性质是：著名古都，江苏省省会，长江下游重要的中心城市。

近期主要发展目标是：到本世纪末，城市综合实力水平居国内同类城市领先地位，其中国民生产总值达到810亿元，三次产业结构的比重次序实现由二、三、一型向三、二、一型的战略转变。

（一）关于城市性质1．南京作为著名古都是由南京的历史文化条件所决定的，南京有2400余年的建城史，是国务院批准的第一批历史文化名城之一，与北京、西安、洛阳并称四大古都。

南京有各类文物保护单位558处，其中国家级文保单位11处、省级70处、市级281处，其总量在全国大中城市处于前列。

依据南京城市总体规划，近十年来政府加大了历史文化地段的保护规划和管理力度，先后编制了《南京明城墙风光带规划》、《南京近代优秀建筑保护规划》和《颐和路公馆区保护规划》等，并出台了相应保护管理规定；完成了夫子庙、中华路、明城墙风光带等历史文化经典地段的开发利用，为了切实加强对历史文化地段的保护，政府相继出台了《南京夫子庙地区管理规定》、《南京城墙保护管理办法》、《南京市文物保护条例》等政策法规，取得了较好的社会经济效益。

历史文化作为旅游资源，成为我市第三产业新的增长点。

“九五”期间全市旅游年均递增25.8%，2000年旅游收入将达到167亿元。

“著名古都”作为塑造城市特色的重要要素，在南京今后的城市社会经济发展过程中，潜在作用将越来越显现。

实施过程中的主要不足是：在著名古都的保护力度，文化内涵的显现，总体风貌（特色）的塑造以及潜在效益的发挥上，与同类城市比较，距规划要求、市民期望仍有一定差距。

一是在城市建设过程中，对历史文化资源的研究和保护不够，对一些历史文物造成了直接或间接并难以挽回的建设性破坏，如太平花园对山水城林结合部的破坏，希尔顿酒店对中山东路近代建筑和明城墙视觉景观的破坏等。

二是作为著名古都的文化内涵的显现不够，如历史上有六个朝代在南京建都，而目前展现的大都为明文化，文化内涵的挖掘与展现还不够。

三是古都总体风貌的塑造不够，反映在总体格调、历史文化氛围、建筑特色、历史标识物等方面，与四大著名古都的北京、西安、洛阳等有一定距离。

四是作为著名古都的潜在优势未得到充分发挥，南京规划有十三片环境风貌保护区，主城内规划有十二片历史文化保护地段，对游客有吸引力的拳头产品，至今仍只有钟山风景区、秦淮风光带的夫子庙等少数景点。

在96年国内旅游目的地抽样调查中，南京市只有1.2%的比例，位居城市中的28位，在全国17个重点旅游城市综合排名中由第6位降至第10位，这说明南京市旅游经济的发展水平与城市丰富的历史文化等旅游资源并不相称。

■南京作为江苏省省会，这是既定地位，南京过去是（除部分时间江苏省省会在镇江外）、现在是、今后也仍将是江苏省的省会，这是一个事实，无需作更多的论述。

■南京作为长江下游重要的中心城市，这是由南京所处的区域地位所决定的。

首先南京在全国城镇体系网络中，是仅次于北京、上海、深圳等全国性中心城市的二级城市，是区域性中心城市。

其次，从长江三角洲和整个长江流域来看，上海是我国最大的经济中心，是长江三角洲和整个长江流域的龙头城市，南京与杭州位于长江三角洲以上海为中心的沿江、沿海两翼，一方面受上海的辐射，一方面又有各自的影响幅地，南京作为长江流域经济带上的重要增长极，越来越显示其区域中心城市的作用；1986年由南京市发起成立的由苏、皖、赣19个地市参加的“南京区域经济协调会”，至1997年，已实现经济协作项目4500多项，交流科技成果6000余项，各地、市间商品流通营销额达300亿元，物资协作金额达86亿元，融通资金207亿元。

由此可以看出，南京城市总体规划确定的“著名古都、江苏省省会、长江下游重要的中心城市”的城市性质是正确的，是符合南京的区域地位和发展条件的。

2．总体规划实施以来，城市性质总体有所强化，但某些方面的作用发挥还不够明显■在著名古都的保护利用方面，■作为江苏省的省会，近十年，南京逐步明确了作为省会城市应发挥的服务作用，把“功能齐全、服务一流”作为建设省会城市的目标。

省委省政府四年五次召开常委会，听取南京在城市规划和建设工作的汇报，给予南京城市建设全力的支持。

通过十年的建设，南京作为省会城市，在文化、教育、金融、贸易、信息、科技等方面得到进一步加强，并分别位于省内、国内领先地位。

公共图书馆标准居省内首位，百人藏书居全国第三位；教育文化广播电视从业人员是位居省内第二位的无锡的近4倍；金融保险从业人员2.45万人，居全省首位；从事批发零售业的职工（34.51万人），社会商品零售总额（279亿元，97年）均居全省首位；南京作为全国六大通讯枢纽之一，信息化发展迅速，至1999年中，注册网名4.2万户，在全国省会城市中位居第二（广州第一）；南京高等学校数量居全国第四位（北京、上海、天津）；各项综合科技实力居全国第三位。