第三章公共管理的主体【关键概念】1.公共管理主体公共管理主体的内涵应该包括组织和个体两个层面。
所谓公共管理主体，就是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人。
需要指出的是，这里的公共组织并不包含政党、人大+政协等政治组织。
2.社会自治组织3.职业自治组织4.行业自治组织5.学术自治组织6.社区自治组织7.综合自治组织8.事业单位9.线型结构10.网络结构【思考与练习】1．简述公共管理主体的含义。
关于公共管理主体的含义，学术界存在两种观点：一种观点是把公共管理主体限定为公共组织体系，包括政府组织与非政府组织两大类。
另一种观点是将公共管理主体理解为甚至等同于公共组织的组成人员。
因此，公共管理主体的内涵应该包括组织和个体两个层面。
所谓公共管理主体，就是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人。
需要指出的是，这里的公共组织并不包含政党、人大+政协等政治组织。
2．公共管理主体包括哪些组织？在我国，就组织层面而言，公共管理主体主要包括政府、社会自治组织及事业单位。
社会自治组织具体包括各种职业自治组织、行业自治组织、学术自治组织、社区自治组织、综合自治组织。
事业单位则主要是指不同于政党机关、国家机关、社会自治组织及企业的社会组织。
3．如何理解社会自治组织？(1)所谓社会自治组织，是指一定范围内的社会成员为维护和发展共同事业、共同利益和社会公共利益，自主自愿组成，实行自治自律，并对其成员提供一定的公共管理和公共服务，不以营利、政治及宗教为目的的社会组织。
4．社会自治组织的范围如何界定，具体包括哪些组织社会自治组织具有自治性、自律性、公益性、社会性、非政治性、非宗教性、社会性、非政治性、非宗教性等基本特征。
具体地，在确定社会自治组织的范围时，应遵循以下原则(2)独立性，即无依附关系。
种依附关系包括经济上依赖、行政上附属以及精神上受控制。
(3)普遍性，即参加自治组织的成员具有普遍性。
(4)开放性，即社会自治组织应当成员平等、组织开放。
公共性，即社会自治组织的主要目的应该是维护和发展成员的共同业，进行一定的公共管理和公共服务，维护成员的共同利益和促进社会公共利益，不能谋取自身的独立利益。
5．请谈谈对政府失灵的认识。
“市场失灵”是主张实行行政干预的强有力的理由。
一般而言，“市场失灵”主要是市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，不能实现预期的社会目标。
所谓“政府失灵”(government failure)，系指由于政府机制存指由于政府机制存在的本质上的缺失而无法使资源配置效率达到最佳的情形。
①政政府失灵也称为非市场缺陷。
其主要原因就在于公共政策失效、．公共物品供给的低效率、内部性问题、寻寻租及腐败等。
(1)公共政策失效。
政府对府对社会、经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规及行政手段来弥补市场的缺陷，纠正市场的失灵。
但是，公共政策制定是一个极其复杂的政治过程，一方面，公共政策所追求之目标的公共利益难以界定，，难以达成一致；另一方面，即使达成一致，但现行的公共决策体制及投票规则自身存在缺陷、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好以及信息不完全等原因，也难以制定出最优化或理想的政策。
同时，同时，政策执行过程中由于部门利益的存在、执行机构的不健全、执行人员不力、部门之间的不合作以及沉淀成本(sunk cost)等，也可能导致政策执行的无效率。
(2)公共物品供给的低效率。
但是，政府在提供公共物品时也存在低效的失灵现象。
这是因为：其一，公共物品难以估价和衡量，政府活动缺乏价格指引，进而导致成本和收益的分离，使得政府产生的价值同生产它的成本割裂，这种割裂意味着资源错误配置的程度增加；其二，政府垄断公共物品供给，缺芝竞争机制，导致过分投入，出现公共产品过剩和成本提高的情况，从而造成大量浪费；其三，政府机构及其官员缺乏追求利润的动机；其四，现有监督机翻的缺陷也可能导致某些不利于实现公共利益的政策出台。
②(3)内部性问题，内部性(internalities)，是指政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利。
在非市场条件下，“内部性”扩大机构供给曲线，即提高机构成本，使其高于技术上的成本，导致多余的全部成本、较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平。
政府机构中，内部性具体表现为：预算增长、追求工作人员数量扩张的大机构规模、控制信息使之转换为有价值的产品或权力；(4)寻租及腐败。
公共选择学派认为，寻租(rent-seeking)是政府干预的必所谓寻租，即指在某种政府保护的制度环境中，官员或其他机构个人寻求财富转移的活动，或追求非生产性利润的活动。
，政府通过对市场的干预设租，创造租金，．寻租者则为此干预进行游说、疏通、拉关系、走后门等，用较低成本获得较高利润或超额利润。
6．政府的基本职能有哪些？政府与市场、政府与社会的关系决定着政府的职能。
市场经济条件下，政府职能的主要内容可以概括为：1)提供政治秩序，促进民主发展。
2)提供公共物品。
3)进行宏观经济调控。
4)保护共有资源和自然资源。
5)保障和促进社会公共利益的公平分配。
6)调节和解决社会冲突。
7)维护稳定的市场秩序。
7．建设服务型政府的措施有哪些？具体而言，建设服务型政府，要求做到以下几点：1)确立以“服务”为中心的管理理念；2)建立“小政府”的管理模式；3)建立公开透明的政府办事程序及规则；4)建立全方位的政府管理方式。
8．试举例分析行业自治组织发展存在的问题。
由于处于社会转型期，一些制约行业自治组织发展的本质问题尚未得到根本性解决，行业自治组织的总体素质还较弱。
这主要表现在：1)关于行业自治组织的法律不完善；2)行业自治组织的独立性较弱，自治能力总体不强；3)行业自治组织的服务功能没有充分体现；4)组织内部治理机制不够完善。
行业自治组织的发展与社会政治、经济、文化的整体发展直接相关，需要一个漫长的过程。
9．综合自治组织的职能有哪些？(1)自治自律职能。
(2)服务职能。
服务的内容主要包括：信息提供、咨询、维权、调研、促进成员间交流等。
同时，综合自治组织也向社会提供服务，如组织科普宣传、组织捐赠献心等各种公益性的活动。
(3)承接政府职能的转移。
10. 事业单位在社会公共事务的管理中具有哪些职能？现实中，事业单位对社会公共事务管理的主要内容有：(1)规章制定职能。
即制定本事业领域内的相关规章和其他规范性文件。
如国务院直属事业单位中的中国银行业监督管理委员会，可依据《银行业监督管理法》第15条，(2)依职权的具体执法职能。
即事业单位经法律法规授权或者行政机关委托，处理一些本事业领域内的具体行政行为，这类行为一般具有技术或专业上的要求，主要有例行的监督检查、行政处罚以及审查和监测行为。
《公共场所卫生管理条例》，卫生防疫机构履行对公共场所的卫生监督职(3)依申请的处理行为。
这类职能是经受益人（类似于行政法上的行政相对人）申请，事业单位依照法律的规定和程序，所作出的一种授益性行为，主要有许可、认证认可、办理登记、给付、纠纷调解或仲裁、确认等职能。
11. 请谈谈我国事业单位改革的对策。
事业单位改革，与行政体制改革、国有企业改革紧密相连，不可分离。
当前，我国所进行的事业单位改革还存在一定局限，缺乏总体规划和总体设计，事业单位管理体制变革滞后，改革的配套政策不仁够完善，事业单位内部治理机制不够健全，并且还存在一种泛市场化的倾向。
(1)进一步实现政事分开，理顺行政机关与事业单位的关系。
政事分开的主要内容包括将行政机关与事业单位的职责分开、机构分开、管理方式和管理手段分开。
(2)推进事业单位的社会化。
一方面，改革事业单位的财政供给制度，建立统一的社会保障制度，积极创造条件，使各类事业单位面向社会，充分发挥事业单位拥有的设备、技术和人才优势。
另一方面，根据社会发展要求，科学界定事业领域的范围，逐步实现事业兴办体制的多元化。
(3)完善事业单位的内部治理机制，实现事业单位内部管理的自治化。
进一步推进事业单位的分类改革，加强立法和引导，建立与事业单位相适应的治理机制。
12．试论述公共管理主体从线型结构向网络结构的转变。
谓网络结构，是指多元社会治理主体在伦理关系、权力关系、法律关系三位一体的调整下，在信任与合作的基础上所形成的一种开放的无中心的结构。
(1)社会治理主体由一元走向多元，线型结构被扬弃和超越。
(2)社会治理主体结构由封闭走向开放。
这一开放性的生成伴随着政府内结构由封闭走向开放的过程。
一方面，．新公共管理运动向我们揭示了政府低效的原因，主张把竞争机制引入到政府管理中，提高政府部门的工作效率和公共服务的质量，这就要求精简政府机构，，推行绩效管理和目标管理、全面质量管理等工具，进而打破了官僚制的相对封闭性。
另一方面，社会其他组织通过公开竞标参与社会公共服务的提供，把政府活动置于整个社会监督之下，在政府与社会之间建立了开放的渠道，使神秘的治理权力透明化，进而保障公共利益的实现。
当政府内(3)社会治理主体结构从单一中心走向无中心化。
(4)社会自治组织从依附走向平等与独立。
(5)社会治理主体之间从消极的协作走向积极的信任与合作。
(6)社会治理中的伦理关系结构化和制度化，形成一种权力关系、法律关系和伦理关系三位一体的立体结构。
13．请谈谈对公共管理主体结构特征的认识。
共管理主体结构不同于传统社治理主体结构，它有其自身独有的特征。
(1)开放性。
即公共管理主体结构处于一种开放状态。
(2)灵活性。
公共管理主体网络结构的无中心化，赋予了每一主体以充分的行动自由，但是社会快速增长的复杂性与不确定性又使得每一主体不可能单独地、有效地去面对它，需要各个主体之间的合作，这一合作是通过网络结构中的信任整合机制实现的。
(3)互补性。
公共管理主体多元化的结果就是在主体间形成一种互补关系，既有形式上的互补，也有功能上的互补。
形式上的互补是指在主体结构上，政府与社会自治组织互补，形成一个多元的治理主体结构，同时在社会治理过程中，不同主体提供公共服务的各种手段或方式互补，以及在前后相继的治理环节上的相互补充。
功能上的互补是指社会治理结果的互补，即不同主体在同丫领域面对同一服务对象，提供相互补充、相互竞争的公共物品。
（4）合作性。
社会自治组织的出现不是为了与国家和政府抗衡，而是为了通过自治自律与政府合作，向社会提供优质足量的公共服务。
(5)互动性。
在统治型社会治理模式中，政府与社会之间是单向的依附关系，不存在互动，只有单方意志的支配。
【案例分析】“大部门体制”：向服务型政府体制转变的新变革1.从公共管理主体的角度，谈“大部门体制”改革与服务型政府的关系。