公共管理学 基本内容第一讲 导论1， 概念：管理、行政管理：管理则指：（1）统筹使用各类资源实现既定目标；（2）管理者实现结果的个人责任。

行政：行政意为国家政务的管理，从本质上是指执行指令和服务 。

行政是管理活动的一种2，公共管理和公共行政的区别公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动。

公共管理涉及的内容则更为广泛。

公共管理并不仅仅是执行指令，还意指以效率最大化的方式实现组织目标，及对结果真正负有责任。

公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，公务员执行他人制定的政策。

公共行政注重的是过程、程序，将政策转化为行动以及办公室管理；第二讲 传统的行政管理1，科层组织/官僚组织的基本特征规则导向：明确划分机构与人员的职责权限，并由各种规则----法律或行政规章来加以规定，组织与管理依据大家都遵守的规章和程序进行。

等级制：每个下级应当接受上级的控制和监督；按职位高低规定人员之间的命令与服从关系，形成层级节制的控制体系 。

非人格化：严格的公私分开，决定与命令形成文件下达，以文件“档案”作为管理的基础；规则和控制的实施具有一致性，避免搀杂个人和雇员的个人偏好。

职业化：担任公务是一种“职业”，公职管理遵循一般性的规定，它通常以全面而熟练的训练为先决条件；管理者是职业化的官员而不是他所管理单位的所有者，他们领取固定的工资并在组织中追求他们职业生涯的成就。

专业化： 公务管理需要专门的技术知识，这是一种专门技术性学问；所有的组织成员都是依据经过培训、教育、或正式考试取得的技术资格选拔的。

2，政治与行政二分法的基本含义国家和政府被分解为两种职能及过程：一是政治领域，其职能是制定政策和法律，由政治家（包括总统、议员）负责；二是行政领域，其职能是执行法律和政策，有行政官员（又称为文官、公务员）负责。

二者分别为政治过程和行政过程。

前者居于主导地位，后者是对前者的执行。

后者所包含的组织机构及程序是传统公共行政研究的对象。

政治家由选举产生，有一定的任期；而行政官员通常由公开考试、择优录取的方式产生，采取职务常任制。

同时，行政官僚应恪守价值中立原则，不应该有明显的政治倾向，而应不偏不倚地为任何政党服务，并执行政治官员制定的政策。

政治家对决策结果负责，而行政官员通常无需负责。

破解了政府分肥制、恩赐制的弊端优点：府职能机构日常运作的稳定性，提升了政府机关的效率。

弊端：把政策制定与政策的执行严格区分开来，是与现实不相符的，事实上政府在执行公共政策方面有着很大的主动性，存在着行政人员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时广泛地使用行政裁量行为的情况，而且在政策制定过程中也常常需要对行政官加以咨询，听取他们的建议。

政治和行政二分法的原则使得行政学的研究局限于一个非常狭小的领域，一般研究的焦点放在行政机关的预算、人事、组织以及大量其他中性的问题，很少重视和社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等的研究上。

由于奉行价值中立的原则，使得“好”与“坏”、“应该”与“不应该”这样的问题简单化为“效率”与“非效率”的问题。

第三讲 新公共管理1， 公民宪章运动“公民宪章”运动体现为以制定宪章的形式把政府公共部门服务（主要是垄断行业）的内容、标准、责任等公开，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。

包括：(1) 明确的服务标准及服务承诺。

它包括服务效率、质量等方面的具体要求和公务员与公众打交道时的行为准则等。

(2) 透明度与完善的监督机制。

“公民宪章”要求有关公共服务的信息必须公开、透明，包括服务的内容和运营状况、特定服务项目的开支与成本状况、管理机关和承担服务的具体机构、后者的服务水平和质量等方面的信息。

(3) 顾客选择。

“公民宪章”要求公共服务应在尽可能的情况下为服务接受者提供可供选择的机会。

(4)礼貌服务。

“公民宪章”要求公共服务的提供者必须礼貌对待公民，一视同仁地向公民提供服务，尊重公民的隐私权、文化、宗教信仰和人格尊严。

(5)资金的价值。

“公民宪章”最重要的一条原则是，“政府提供的公共服务的质量必须与公民所支付的价值相当”。

为实现这一原则，“公民宪章”特别强调了“扩大政府服务竞争范围是保证服务质量改善的根本”思想。

“公民宪章”这一举动意在促使更多的私营部门参与提供公共服务的竞争，使公共服务能高质量地满足公众的需要。

(6)违诺责任。

违诺责任是承诺方对顾客做出的单方面承诺，它表明承诺者未能达到既定服务标准时对顾客将作的补偿，这种补偿可以是精神上的，如道歉，也可采取经济补偿的形式。

评价：1 传统行政观念趋向通过内部控制来增强公务员提高服务质量的责任感，公民宪章的重大意义在于走出了这个困境，通过公开承诺的方式，在缺乏竞争的垄断性公共服务部门中引入激励机制，使公众对公共部门实施监督，从而敦促公务员减少偷懒等行为，提升公共部门服务形象。

2公民宪章运动在实施过程中，也存在一些问题。

如：各行各业如何制订适度的服务标准、公共服务给公众的选择和监督机会仍非常有限、缺乏践诺的强制性惩罚机制等。

同时，“公民宪章”运动在学术上也引起了许多争议，如 “顾客”替代“公民”，对传统意义上的民主就造成了强烈冲击。

3 “公民宪章”运动在提高公共服务质量和公民满意度方面的确起到积极作用。

公共选择理论的含义所谓公共选择，指通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

主要启示：为了克服“政府失灵”，应：（1）充分发挥市场机制作用（例如私有化），减少政府干预；（2）雇用有才干而又值得信赖的人来进行政治决策；（3）建立一个有效的系统以监督并管理这些人（例如合约、绩效考评、问责制）；（4）充分发挥出社会多元主体参与公共选择的作用以增强协调与制衡，增强社会构成力量中的不同主体之间沟通与互动。

3, 新公共管理的主要特征（1）管理而非行政（2）关注的焦点是结果或产出，而不是程序（3）注重财务绩效考核（4）人员调配的弹性（5）对私营部门管理实践方式的重视（6）公共服务购买者与提供者的分离（合同/竞标）（7）竞争导向（8）把公民视为顾客（9）国有企业的私有化4, 英国公共管理运动“下一阶段方案”（西方公共部门人力资源变革特点 p136）（1）设立执行机构，将公共服务的提供和执行职能从掌管它们的集中决策部门中分离出来，从而减轻部长和高级文官的超负荷问题，使他们不再陷于日常事务，集中精力于政策发展和部门的战略管理。

（2）给予执行机构更大的灵活性和自主性，包括内部组织结构、财务管理、人力资源管理与开发等方面。

相对独立的执行机构有利于发挥管理者的主动性和创造性，在政策执行和服务提供方面实现效益最大化和资金的价值。

（3）各部大臣通过与这些执行机构签订绩效合同使其对服务结果负责。

通过引入绩效预算，使部长和执行机构的责任关系更加明确。

（4）执行机构责任机制上的漏洞，“下一步行动方案”还提出对执行机构的绩效状况进行定期评审并将结果公布于众。

（5）到1997年，一共建立了130个执行机构，包括387000名公务员（约占总数的74%）。

将近75%的公共服务由这些执行机构承担。

（6）执行机构给英国的行政体制带来了两个重大变化。

一是政府内部责任机制的变化。

各执行机构的负责人通过部长就政策执行和服务管理向议会承担责任。

二是公务员制度的变化。

公务员被相应地分为两部分，即核心部的公务员和执行部的公务员，后者占到现有公务员总数的90%以上。

执行机构的工作人员都不再实行传统的文官制度，而是实行企业化的人事管理制度。

第四讲 政府角色/公共组织1， 市场经济条件下，政府的基本职能是什么？2， （1）提供维持市场经济运行的“游戏规则”3， （2）提供各种公共物品与服务4， （3）解决与协调团体冲突5， （4）维持竞争6， （5）保护自然资源7， （6）为弱势群体提供救济和最低保障8， （7）保持经济稳定2营利组织参与公共服务提供的必要性书P613事业单位改革方式书P67-684, BOT模式这种方式最大的特点就是将基础设施的经营权有期限的抵押以获得项目融资，或者说是基础设施国有项目民营化。

在这种模式下，首先由项目发起人通过投标从委托人手中获取对某个项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资，组织项目的建设，管理项目的运营，在特许期内通过对项目的开发运营以及当地ZF给予的其他优惠来回收资金以还贷，并取得合理的利润。

特许期结束后，应将项目无偿地移交给ZF。

在BOT模式下，投资者一般要求ZF保证其最低收益率，一旦在特许期内无法达到该标准，ZF应给予特别补偿。

5公共组织的结构与类型 书P596. 大部制第五讲 财政与预算管理1， 政府预算的含义政府预算，是一种通常由立法机关批准、行政首脑批准的法律文书，其主要包括一定类型的国家收入和开支。

2，“零基预算”、“增量预算”增量预算是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。

零基预算是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。

零基预算强调一切从计划的起点开始，不受以前各期预算执行情况的干扰。

零基预算的做法是，编制预算不只是对新的和扩充部分加以审核，而且要对所有正在进行的和新的计划的所有预算支出申请都重新审核，以提高资金使用效率。

2， 项目预算、绩效预算项目预算是指只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出经济效果的预算。

绩效预算是指根据成本-效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。

具体说就是有关部门先制定需要从事的事业计划和工程计划，再依据政府职责和施政计划选定执行实施方案，确定实施方案所需的支出费用所编制的预算。

绩效预算是一种比较科学的预算方法。

其特点有二：一是绩效预算重视对预算支出效益的考察，预算可以明确反映出所产生的预计效益；二是按职责、用途和最终产品进行分类，并根据最终产品的单位成本和以前计划的执行情况来评判支出是否符合效率原则。

3， 预算编制的“两上两下”过程1、每年定期由财政向各部门布置预算编制工作，具体说明预算编制的有关事项。

2、各部门在规定时间内将部门收支预算建议计划（含基层单位预算）上报财政主管部门。

3、财政主管部门根据资金性质，将部门预算建议计划分送各业务部门进行初审；业务部门审定后，报主管部门统一编制部门预算。

4、财政部门将汇总后的分预算科目、分部门的预算报主管政府综合平衡。

5、预算经政府平衡后，财政向各部门下达收支预算控制总额。

6、在规定时间内各部门（含基层单位预算）将调整后的预算计划报财政部门。

7、财政将汇总的预算建议计划报政府、党委审定，形成的政府预算草案提交人代会审议。

经人大批准的预算由财政向各部门（含基层单位预算）批复下达。