21
（一）定义内涵
1、定义
2014年7月住建部、国土部联合召开划定城市开发边界试点城市启动会上 上海市提出关于城市开发边界的定义：
• 是开展城市建设行为的空间范围，城市开发边界内以城市建设
行为为主导，开发边界外以农村建设行为为主导
目前尚缺乏统一定义
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（一）定义内涵
1、定义
城市增长边界 城市开发边界
2015.01 住建部试点城 市中期成果汇 报 2015.01 省厅下发城市 开发边界划定 导则
各试点城市开发边界划定方案汇报，明确城市开发边界的划定的技术思路
出台城市开发边界划定导则，明确省内城市开发边界划定方法
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第一部分：背景认识 第二部分：导则解读 第三部分：概念方法
9
第二部分 四川省城市开发边界划定导则解读
预测人口和就 业增长 将人口规模转 化为用地需求
土地适宜性评价 和城市拓展方向 分析
把边界落实到 空间中
预留弹性
第一步
第二步
第三步
第四步
第五步
周边蔓延
内部填充
走廊+组团
综合优化
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（二）划定方法
波特兰2040年城市增长边界
预测人口和 就业增长 将人口规模 转化为用地 需求 土地适宜性评 价和城市拓展 方向分析
7
第一部分 背 景
2014.07 住建部和国土 部联合召开试 点城市启动会 2014.08 四川省启动开 展城市开发边 界划定研究 2014.12 省住建厅召开 城市开发边界 划定研究专审
首批选择14个试点城市探索划定城市开发边界。
四川省启动城市开发边界划定研究工作。
论证确定城市开发边界划定的基本方法、定义内涵等重要内容。
12
第二部分 四川省城市开发边界划定导则解读
TIPs：开发边界的成果形式
特殊划定方式
特殊划定方式
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第二部分 四川省城市开发边界划定导则解读
TIPs：开发边界的管控要求
成果要求
变更程序
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第一部分：背景认识 第二部分：导则解读
第三部分：概念方法
定义内涵 划定方法 成果形式
管控要求
厦门
武汉
杭州
在城市规划区内 在市域范围内
上海
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（一）定义内涵
2、内涵
（3）城市开发边界与“三区划定”的关系
• 禁建区是城市永久性的、不可逾越的生态底线，不能划入城市开发边 界内；
• 适建区是适宜进行城市开发建设的区域，应纳入城市开发边界；
• 限建区应该进一步深入研究，有条件开发建设的区域可纳入城市开发 边界；而一些自然条件较好的或者对区域生态格局构建具有重要意义 的地区，应成为永久性不可侵占的生态本底。
城市开发边界”。 合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提 高国土空间利用效率。
2014.03 国家新型城 镇化规划
推动城市增长方式转型 增量 扩张
传统空间增 长方式
增量与存 量并重
以存量利 用为主
建设用地 零增量
北京新一轮城市 总体规划建设用 地零增量
建设用地 减量化
上海市新一轮城 市总体规划提出 减量规划
规模边界 禁止建设区
禁止建设区
现状与规划建设用地 ＝允许建设区 现状城镇用地
禁止建设 用地边界
为保护自然资源、生态、环境、景 观等特殊需要，划定的规划期内需 要禁止各项建设的空间范围边界。
《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国 土资厅发〔2009〕51号）
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（一）定义内涵
19
（一）定义内涵
1、定义
2014年7月住建部、国土部联合召开划定城市开发边界试点城市启动会上 中国城市规划设计研究院提出关于城市开发边界的定义：
• 城市开发边界是城市行政辖区内划分可进行城市开发建设和不可进行城市开发
建设的空间界线。
边界内：可进行城市开发建设，城市政府建设基础设施和公共服务设施 的边界。本级城市规划管理部门可做出行政许可，本级国土部门可安排土地 征转，提供建设用地指标。 边界外：不可进行城市开发建设，城市政府不能进行城市基础设施和公 共服务设施建设。本级城市规划管理部门不能在边界外做出许可，本级国土 部门不可安排土地征转、不提供建设用地指标。区域性基础设施建设除外。
把边界落 实到空间 中
第四步
预留弹性 第五步
第一步
第二步
第三步
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（二）划定方法
1、案例借鉴
（1）空间拓展导向下的边界划定——波特兰增长边界划定方法
预测人口和 就业增长 第一步 将人口规模 转化为用地 需求 第二步 土地适宜性评 价和城市拓展 方向分析 第三步 把边界落实 到空间中 第四步
预留弹性
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（一）定义内涵
2、内涵
（4）与土地利用规划中 “三界四区”的相互关系
类型
城乡建设 用地规模 边界
内容
对应城乡建设用地规模指标的落地 边界。
行政界线 限制建设区 禁止建设区 禁建边界 扩展边界 有条件建设区
城乡建设 用地扩展 边界
为适应城乡建设发展的不确定性， 在城乡建设用地规模边界之外划定 的城、镇、村、工矿建设可选择布 局的范围边界。 扩展边界与规模边界可以重合。
动态边界 弹性概念
最大边界 刚性管控
定义：城市开发边界是可进行城市开发建设和禁止 进行城市开发建设的区域之间的空间界线，即允许 城市建设用地拓展的最大边界。
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（一）定义内涵
2、内涵
（1）关于期限
贵阳
全国试点城市
武汉
到2020年 到2040年 永久
与下一轮总规时间协调
杭州
上海
• 目前对于开发边界的期限还存在较大争议，住建部和国土部
要素重新整合和深入研究。
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（一）定义内涵
2、内涵
区域基础设施
城市开发边界
永久耕地
行政辖区 镇建设用地 生态红线 乡、村庄建 设用地范围 乡、村庄建 设用地范围 限制建设用 地 （农林牧等） 中心城区建 设用地范围 中心城区 规划范围
镇建设用地 范围
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（二）划定方法
1、案例借鉴
（1）空间拓展导向下的边界划定 ——波特兰增长边界划定方法
1998
DuanyPlater
2000
Kolakowaskik Machemer
2004
BengstonDavid,Fletch 被政府所采用并在地图上标示，以区分城市化地区与周 er Jennifer and Nelson 边生态开敞空间的重要界限 Kristen
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（一）定义内涵
1、定义
类似定义——城市增长边界（UGB） 美国城市增长边界——多方利益综合博弈的边界，法律法规、行政与经济手段 相结合。
2、内涵
（4）与土地规划中 “三界四区”的相互关系 国土规划 允许建设区 适建区 有条件建设区 限制建设区 限建区
须进一步研 究后确定 不应划入开发 边界的区域
城乡规划
应划入开发 边界的区域
禁止建设区
禁建区
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（一）定义内涵
2、内涵
现有的城乡规划和土地利用规
划中的空间管制要素可作为划定开
发边界的基础，但必须对这些管制
立法保证：通过立法，确保UGB作为一个“上位规划”指导UGB内部各级政 府的工作。
UGB内:
（1）政府投资引导——UGB内的土地开发，政府给予资金和政策支持
（2）开发许可制度——具备足够的公共配套设施才能进行开发 （3）规划引导——公共服务设施建设不能超出规划确定的UGB边界 UGB外: （1）投资限制——限制基础设施投资 （2）开发限制——限制开发建设 （3）设置城市保留区及乡村保留区——留下弹性和刚性空间
• 首先预测居住人口和就业人口，并转
化为用地需求。
• 对于用地需求首先考虑以内部挖潜的 方式满足，其次再考虑外延扩张。
பைடு நூலகம்
预测人口 和就业增 长
将人口规 模转化为 用地需求
第一步
第二步
土地适宜性 评价和城市 拓展方向分 析 第三步
把边界落 实到空间 中 第四步
预留弹性 第五步
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（二）划定方法
发展方式的综合评估
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（一）定义内涵
1、定义
类似定义——城市增长边界（UGB）
时间 学者或组织 定义及内涵
1976
1991
塞勒姆市政府
Sybert Richard
城市土地和农村土地之间的分界线
在城市外围划定的一条遏制其城市空间无限制进行扩张 的线 大都市区域是应该具有地理界限的有限空间，这些地理 界限的来源是地形、农田、分水岭、河流、海岸线和区 域公园等……发展不应使城市的边界变得模糊或者是消 失 在城市周围划定的一条抑制市区空间无限增长的边界线， 边界之外的土地，应一直保持低密度的状态，与城市范 围内的高密度城市建设形成了鲜明的对比，是一条明确 区分城市和农村的分界线
TIPs：开发边界基本认识
目的依据
定义解释
适用对象
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第二部分 四川省城市开发边界划定导则解读
TIPs：具体划定步骤
（1）搜集资料
（2）控制底线
（3）初始边界
（4）终极规模预测 及边界评估修正
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第二部分 四川省城市开发边界划定导则解读
TIPs：明确不宜建设区域
四类区域不宜划入
开发边界内允许开天窗
第五步
•
边界之外设定城市保留区， 同时还有未确定地区。
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（一）定义内涵
1、定义
类似定义——城市增长边界（UGB）
从城市发展需求出发，提出城市增长边界是为满足未来城市空间扩 展需求而预留的土地，即一定时间内城市空间扩展的预期边界 城市增长边界从本质上分为“刚性”边界和“弹性”边界，其中 黄明华、田晓 “刚性”边界是针对城市非建设用地的“生态安全底线”，“弹性” 晴（2008 ） 边界则随城市增长进行适当调整 国内目前的禁建区、限建区和城镇建设用地边界可以从广义上统称 龙瀛 为中国的城市增长边界；规划城镇建设用地边界称为狭义的城市增 （2009 ） 长边界 城市增长边界所代表的是城市功能区（Functional Urban Region） 吕斌、徐勤政 和生态功能区（EFA）、农业功能区（AFA）之间空间作用力相互 （2010） 平衡的等值线，是“增长与约束、需求与供给、动力与阻力”之间 的平衡，从外在表征上看是建设空间与非建设空间之间的界线 认为城市增长边界是起到限制增长范围的界线，在建成区周边依法 张振龙 划定，其作用介于城市服务边界（Urban Service Boundary）和 （2010） 绿带（Green Belt）之间；其界线内是未来城市建设用地，界线外 是仅限于发展农业及生态保留开敞空间，不能用于城市建设