国外经验——城市增长边界（UGB）
对增长边界制度的批评
助涨UGB内土地与住房价格，增 加城市居民特别是低收入者负担； 人为造成巨大的地价差异： PORTLAND市增长边界外侧农地 比内侧同类地低90%； UGB形成的城市用地需求会形成 外溢，需要统筹管理。Ｐ ortland Metro 北岸的华盛顿州 Clark 县没有实施ＵＧＢ，过去 几十年大幅度蔓延式扩张。
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
II.
目标层次更高：不仅为了促进节约集约利用和城市紧凑发展， 更是为了控制城市的无限扩张，防止大城市病和对区域资源环 境的超负荷，支持更广意义上的生态文明建设。
基本逻辑：自然条件→开发强度→开发边界。
III.
IV. 制度改革的大背景，应有更大的政策创新空间。
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工作目标
工作目标
在调整完善现有规划的有关边界基础上，增加一条硬约束边界。
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现有基础——土地规划中的三界四区
一
增强规划应对市场不确定性的能力
二
为农村土地整治和新农村建设的差异化提供 参考线 促进与城市规划的协调 鼓励各地优化城乡存量建设用地(增减挂钩) 为中小城镇的发展留出一定的弹性空间。
三 三
四
五 五
提前统筹谋划布局的替补方案， 简化论证和报批过程。
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现有基础——土地规划中的三界四区
7
国外经验——城市增长边界（UGB）
划定城市增长边界的方法
需求：
ＭetroScope模型
• 经济模型：预测各产业类型的 就业规模与各家庭类型的数量 变化 出行模型：预测各出行方式和 不同路段的流量，以及各交通 分析单元（TAZ）间的交通时 间与成本 住宅地产区位模型：预测家庭 居住区位 非住宅地产区位模型：预测居 民就业区位
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生态与环境保护与 农业生产发展空间
城镇化发展空间
建成区
年 规 划 控 制 边 界
年 规 划 控 制 边 界
终 极 开 发 边 界
城镇点
孤立居民 点
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划定原则
优先保护生态环境： 节约集约利用土地： 尊重自然，保护环境，立 推进紧凑布局、组团式发展、 足资源生态环境本底和承 存量建设用地的挖潜利用， 载能力，控制开发强度， 减少对资源性土地消耗， 明确需要永久保护 提高用地效率和效益 的空间 划定城市开发边界 优化空间结构布局： 统筹工业化、城镇化、 农业现代化和生态文明建 设，按照“三生”空间协 调配置的要求，明确区域 国土空间发展的远景格局 促进城市转型发展： 以规模控制、空间管制 为手段，倒逼城市发展 方式、体制、机制创新， 走以人为本、质量优先 的新型城镇化道路
III.
3
国外经验——城市增长边界（UGB）
30年代
伦敦“绿心(google earth) earth) 除美国外，澳大利亚、加拿大、中国
香港、新西兰、南非、英国等也不同 程度建立了UGB制度。 UGB典型的城市(美国)：波特兰、博 尔得、火奴鲁鲁、弗吉尼亚海滩、列 克星敦、圣何塞等。
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现有基础——土地规划中的三界四区
禁止建设区
限制建设区
允许建设区
有条件建设区
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现有基础——土地规划中的三界四区
制度设计目的
扩展边界：本质是根据区域土地利用主导功能发展方向而 划定的城乡地域界线。
• 扩展边界内的允许建设区和有条件建设区空间利用以
城镇化为导向 • 限制建设区以新农村发展为导向
• 禁止建设区以自然生态发展为导向。
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现有基础——土地规划中的三界四区
《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国 土资厅发〔2009〕51号）
类型
内容
城乡建设用地规 对应城乡建设用地规模指标的落地边界。 模边界 为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地 规模边界之外划定的城、镇、村、工矿建设可选择 城乡建设用地扩 布局的范围边界。 展边界 扩展边界与规模边界可以重合。 禁止建设用地边 为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要， 界 划定的规划期内需要禁止各项建设的空间范围边界。
具有重要生态功能的空间 （涵养水源、保持水土、防风固沙、保护生物多 样性），各种自然保护区的核心区+缓冲区，大的 河湖、湿地、山地、森林等自然生态斑块，生态 环境敏感区，生态环境脆弱区等 如地震地质灾害高易发区、洪水调蓄区、难以治 理的水土严重污染区 如风景名胜保护区、饮用水源地保护区、永久基 本农田保护区、重要矿产储备区、地质公园、森 林公园、重要文化遗迹保护区等 如因地形、地基、气候条件原因造成的不适宜区 域
•
• •
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国外经验——城市增长边界（UGB）
供给：
土地评价与立地分析 （LESA） • 土壤条件 • 农业基础 • 开发压力 • 景观质量
生态临界区域 景观和文化临界区 域 资源生产临界区
自然栖息地、自然生态区、 科学研究区 风景区、天然游憩区、历史 文化区域 农业用地区、水质区、采矿 区
自然灾害临界区域
城市开发边界划定的思路与要求
中国土地勘测规划院 刘 康
二〇一四年十二月
1
主要内容
工作背景 国外经验-UGB 工作基础-三界四区 工作目标 划定原则 技术路径 成果与要求
2
工作背景
I.
II.
十八届三中全会《决定》提出加快生态文明建设，划定生产、 生活、生态空间开发管制界限。
中央城镇化工作会议上，总书记提出要根据区域自然条件，科 学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划 定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。 中办发[2014]7号文《关于落实中央经济工作会议和中央城镇化 工作会议主要任务的分工方案》，明确要“优化城镇化布局和 形态，……根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快划定 每个城市特别是特大城市开发边界”。
公共设施与服务接入、项目资助 土地赎买、保护役权、开发权转移， 不动产税
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市场途径
波特兰都市区
研究回顾
城市增长边界
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研究回顾
波特兰都市区
城市增长边界
城市管辖边界
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国外经验——城市增长边界（UGB）
• 城乡界线分明 • 没有混杂的城乡结合 部
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国外经验——城市增长边界（UGB）
类型 应对每5年一调整 带来的不确定性， 2007年开始在边界 外划定城市远期发 展预留区（Urban Reserve）和农村 保留区（ Rural Reserve ） 内容 原则 • 支持完善已有的城 市社区； • 创造新的就业和经 济机会； • 促进形成紧凑的城 市形态。
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国外经验——城市增长边界（UGB）
城市增长边界的本质
一定时期内城市 建设可选择布局 的区域边界
按土地功能发展
方向划分的城乡
地域分界线
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国外经验——城市增长边界（UGB）
城市增长边界的范围
现状城市建成区+未来20年可能需要新增的城市用地
每5年根据人口、经济变化对用地供需状况开展评估， 根据需要对ＵＧＢ进行调整，保持供求关系相对稳定
技术难题：资源环境影响的区域复合性。 解决路径：1）加强区域统筹，参考水资源规划、环境保护规划、环境功 能规划等分解到本市域的指标，计算市域总的城市规模承载；2）从区域 到城市的规模确定，参考城镇体系规划的比例结构。
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技术路径
三界四区与UGB理念类似，制度有区别。
• 扩展边界≈美国的UGB+城镇发展预留区 • 有条件建设区≈城镇发展预留区（urban reserves） • 限制建设区+禁止建设区>农村发展保留区（rural reserves） • 在城市隔离方面的措施：“中心城区规划控制范围包括主城区、相关联
的功能组团，以不打破乡镇单元为原则” ，要求“扩展边界外2000米范围 涉及的乡镇也应纳入中心城区规划控制范围”
城市 远期 发展 预留 区
未来50年城市 可能开发区域
农村 保留 区
具有较高价值 • 远期有城市化压力 的农地、林地 的地区； 和河流、湿地 • 优质农林生产空间 等自然区域， 和生态空间； 未来50年内不 • 形成合理的城市隔 能用于城市发 离。 展
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注：少部分土地处于待定状态，既未划入城市预留区也未划入农村保留区。
50年代
1958年
70年代
全州范围的城市都划定UGB：俄勒冈、 华盛顿和田纳西。田纳西州UGB的主
发展至今
要目的是明确空间发展预期，空间管
控措施相对弱化。
4
国外经验——城市增长边界（UGB）
城市增长边界的目的
促进城市紧凑发展，保障公共设施与服务的规模化使用与效率， 确保公共财政收支可持续。 控制城市过度蔓延，保护优质农地、开敞空间（森林、效野）、 生态敏感地带和自然生态空间。 明确可开发的土地空间范围，给政府、开发商和土地所有者三方 共同的预期。 通过控制人口产业过度扩散促进内城土地保值，防止内城衰落和 贫困化。
波特兰都市区
农村保留区
城市预留区
未定区
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波特兰都市区
农村保留区
城市预留区
边界调整
自70年代 第一次划定 以来， Portland 都市区的 UGB调整 了36次
程序
每5年评估一 次 现 行 UGB 内 土地的容纳能 力， 是否满足 未来 20 年的需 要。
地块调入的考虑次序 未定区
若不能满足20年需要，且集约潜力不足。则： 首先，考虑城市预留区土地（ Urban reserves） 其次，考虑特殊土地（ Exception land），也称非资源性 土地，指紧贴UGB边界但没有划入城市/农村发展预留范围 的非农、非林土地； 再次，考虑边缘土地（Marginal land），即没有划入城市 /农村预留区的允许建住宅的农林地块； 最后，考虑纯粹的农林用地，劣地优先。 17