基本成效
• • • • • • • • • • • 政治改革类的创新让老百姓得以真正参与到 政治中来, 参政、议政、督政, 通过政治权利的有效 利用为自己谋求利益。行政改革类的创新则为老百 姓办理公事提供便利, 带来公民满意度的提高。通 过提供新的服务或改进服务提供的方式, 公共服务 类的创新为老百姓带来了真正的实惠, 解决了许多 以前无法解决的问题。 政府官员也在创新的过程 中尝到甜头, 对获奖项目的跟踪调查发现, 近2/3 的 负责官员都得到了提升, 或者调动后的职务更重要 了
• 从领导方式上看，乡镇党政面临着行政随 意性大、干部威信低的严峻挑战，面临着 重塑政府形象的艰巨任务。
– 压力下的动作变形 – 政府公信力下降 – 农民权利意识提高 – 现代传播技术
关于乡镇政权改革取向的争论
• 乡镇自治
– 相较于大多数评论者将以往乡镇机构改革的失 败归因于“没有抓住职能转变这个关键”,李昌 平则鲜明地提出,―转变职能不是真正的关键,真 正的关键是要转变体制”,即由官本位体制转变 为民本位体制,让过剩的官方权力退出乡村社会。 基于这样一个认识,李昌平关于乡镇机构改革的 思路是“乡镇自治”。
• 当前的乡镇问题不能简单地归咎于乡镇政 府自身,就目前的组织体制而言,它是支配性 政府间体制造成的;从历史上来看,它是革命 后国家权力强制性植入(嵌入)乡村社会,打破 乡村社会原生权力运行逻辑的结果。现实 的治理需要和历史的发展逻辑,都认为只有 将乡镇政府改造为“官民合作”组织,实行 “乡政自治”,才能从根本上破解目前的乡 镇难题,最终达致国家在乡村社会的善治。
• 突出社会管理与公共服务职能为核心。主要表现 在以下四个领域:一是公共安全和秩序。通过政策 宣传提高村民的爱国意识、法治意识、引导和健 全村民自治组织、加强基层党组织建设等方式来 实现。二是公共卫生和公共设施环境。人们生存 质量高低与公共卫生和周边公共设施环境紧密相 连,公共卫生和环境质量也体现一个国家的文明程 度,提供基本公共卫生服务和改善生存环境成为各 级政府当然的职能,未来的乡镇政府将在这方面承 担更大的责任。
农村基层政权建设：困境与应对
目录
• • • • • • 农村基层政权的概念 农村基层政权变革的历史 新时期村级组织的困境 新时期乡镇政权的困境 制度创新：应对困境的基本策略 结束语
农村基层政权的概念
• 农村政权——县、乡、村三级政权及其组织 • 农村基层政权（广义）——乡级政权、村级组织 • 农村基层政权（狭义）——乡级政权
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行政审批类政府创新奖入围项目为: 1. 中共海口 市委“实行行政审批的‘三制’”; 2. 深圳市人民政府 “改革行政审批制度”; 3. 四川省平昌县人民政府 “对个体工商户实行公开评税”; 4. 上海市徐汇区人 民政府“政府工作流程再造”; 5. 天津市南开区“超 时默许”新机制; 6. 浙江省温州市人民政府“效能革 命”; 7. 广东省深圳市监察局“行政审批电子监察系 统”; 8. 中共咸宁市咸安区委“乡镇行政管理体制改 革”; 9. 四川省成都市人民政府“一窗式”行政审批制度 改革; 10. 云南省昆明市人民政府法制办公室 • “行政处罚自由裁量权规范化”; 11. 新疆兵团农七 • 师“天北新区管理体制改革”)
• 影响要素：
– 社会经济条件：个人生态范围/社会组织的发育程度 – 国家的基本制度、政策 – 行政任务的性质：汲取型/给予型/禁止型/服务型
农村政权变革的历史
• 自秦代“郡县制”以来的“官民共治”的 乡村政治格局 • 民国时期国家权力对乡村社会的渗透 • 建国以后基层政权建设的完成
– 传统工业化战略时期国家动员农村资源的组织 保障。有利于国家对农村资源的动员，却不利 于增进农民自身的利益和促进农村自身的发展。
7. 河南省焦作市构建“三级服务型政府”; 8. 北京市“社区公共服务平台”; 9. 上海市徐汇区康健街道工委、办事处“康乐工 程”; 10. 浙江省衢州市农技推广服务中心“农技110‖; 11. 中共南京市下关区委、区人民政府“政务超 市”; 12. 山东省枣庄市市中区财政局“财政支农方式创 新”)。
• 乡政村治（后农业税时期/新时期） 水火关系——油水关系——鱼水关系
பைடு நூலகம்
新时期村级组织面临的问题
• 有选举无权威
– 贿选对村干部权威的伤害 – 无资源——无行动能力/有事不议
• 村干部与乡级政权的疏离
– 乡村关系/自治权与行政权的冲突
• 村庄派系政治的恶化
• 双重目标下的村庄分类 国家任务 权威型
– 由于乡级政权的活动是在县的领导下进行的，又要依靠村组织来落实， 因此研究乡级政权时，必须从它与县和村的关系中来把握。
• 政权建设
– 职能建设——职能问题主要是基层政权对上负责与对下负责的关系问题。 “执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令。” – 制度建设——组织机构、工作体制、工作方式
• 乡政村治（取消农业税前）
– 家庭承包——撤社建乡（82宪法）——村民自治 – 村民自治的制度供给既是为了保障村民的直接民主权 力，也是为了通过提高农民的社会组织化水平降低由 于农民的高度分散而急剧升高的政府与农民的交易成 本。 – 汲取型任务：农业税/征购提留；禁止型任务：计划生 育 – 干群关系的高度紧张
达标型 村民参与
瘫痪型
独立王国型
乡镇政权面临的挑战和困境
• 首先从管理体制上看，乡镇党政面临着新旧领导 体制冲突的挑战
– 实行村民自治以后，乡村关系由领导关系到指导关系、 合作关系 – 农民自主性和权利意识提高以后，有人治到法治的转 变 – 各种社会中介服务组织、民间“草根”组织出现，村 民也可以通过新契约的形式从民间组织那里得到某种 公共服务,而非单独指向政府。这样就使得乡镇政府原 有的掌舵者地位受到了挑战
• 以完善责任流程为路径,强化乡镇政府责任 机制。第一,要认真观察,善于发现组织里隐 藏的“责任流程”。第二,要细化双向责任 关系,量化责任目标,完善责任流程体系,构建 责任网络,尽量减少“都负责又都不负责” 的交叉现象发生。。第三,在流程设计中进 一步细化、明确乡镇目标职责和每个岗位 职责,设计责任流程关键绩效指标。建立流 程的持续评审机制,从而牵引流程的持续优 化。
获奖项目情况
• 公共服务类 • 改善政府的公共服务体制,提高公共服务的 质量,建设服务型政府(公共服务类入围项目 数量最多,共计12项,占总数的10. 5%多) • 进入21世纪后,中共中央及时提出了建设服 务型政府的政府改革目标,这既反映了执政 党执政为民和为人民服务的根本宗旨,也体 现了政府现代化的内在要求。
• 行政审批类 简化审批,减少管制,提高效益,方便群众(行 政审批类入围项目11项,占总数的9. 6% ) 。 管制政府强化行政审批,增大政府寻租的机 会,而市场经济和服务型政府则必然要求减 少行政审批的环节与程序,提高行政效率,最 大限度地方便公民。一个与社会主义市场 经济相适应的现代政府,应当是一个高效的 政府。
• ―虚化乡镇”,改乡镇政府为县级政府的派出 机构,也即改乡镇政府为乡公所。
– 这种方案以徐勇教授、贺雪峰教授为代表。该 观点认为,乡公所不是一级政权,也没有独立的 财政权,而是县级政府为解决行政事务而在乡镇 一级设置的派出机构,其主要职能一是完成政府 任务,二是指导村民自治活动。他们认为,产生 乡镇政权面临困境的主要原因,是乡镇政府的权、 责、能不一致。与其他层级的政府相比,乡级政 府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱。
• 公共服务类政府创新奖入围项目为: 1. 中共石泉县委、县人民政府“关爱留守儿童长效 机制建设”; 2. 山东省莱西市人民政府“为民服务代理制”; 3. 北京市西城区人民政府“改进基层政府公共服 务”; 4. 上海市南汇区惠南镇人大“公共服务均等化改 革”; 5. 陕西省杨凌农业高新技术产业示范区管委会“服 务承诺制”; 6. 广西南宁市“社会应急联动系统”
2000年以来地方政府创新奖
评选标准
• 评选标准创新程度申请项目必须具有独创性, 而不 是机械模仿他人或照搬上级指示 • 参与程度项目必须有助于提高公民参与度和政治 透明度, 使公民对地方事务有更大的发言权 • 效益程度项目必”具有“ 显”社会效益, 并被事 实充分证明, 或得到“ 益者广泛承认‘ , • ‖必须对人民生活或经济建设·民主政治和社会安 定具有重要推动作用, 持续程度“ • 必须具有适度示范效应和推广意义, 可以被其他单 位借鉴· 仿效。
制度创新：应对的基本思路
• 以创新求发展、求稳定，是应对这些挑战的根本 出路。虽然基层政权的许多困境是由一些更高层 次的制度困境照成的，但县乡政权仍然有通过自 主创新缓解基层政权困境的空间。这种创新的总 的趋向包括：其一，强化乡镇政府的社会管理和 公共服务职能；其二，设定农村公共服务标准体 系,以提高乡镇公共服务有效性；其三，完善责任 流程,以强化乡镇政府责任机制；其四，通过强化 民主决策、民主监督和实施一事一议财政奖补等， 提高村级组织的行动能力。
• 其次从资源汲取上看，在新形势下乡镇党政，面 临着寻找新的财政资源的挑战
– 取消税费 – 县级财政困境的下压
• 改革开放初期取得那么大的成就, 根本原因在于那时期改革政 策的核心是“放权”, 给地方政府一定的财政和行政权力。20 世纪90年代调整以来,―收权”成为国家体制和政策的趋势。上 级政府相继把有权有钱的单位都收走了, 比如工商、税务、公 安、司法、检察、法院、国土、烟草、检验检疫、人事等部门 都实行垂直管理。更难以理解的是权力上收了, 出了事情却追 究地方政府的责任。最头疼的是县级政府财权、事权不对称。
• 维护弱势群体权益类政府创新奖入围项目为: • 1. 四川省总工会、成都市总工会“省际工会联动 维护农民工权益”; 2. 广东省揭阳市总工会“民 间社团建工会”; 3. 浙江省义乌市总工会“工会 社会化维权模式”; 4. 福建省泉州市总工会“构 建外来工维权新模式”; 5. 北京市延庆县“制止 和预防家庭暴力”; 6. 河北省石家庄市“少年儿 童保护教育中心”; 7. 河北省迁西县“妇女维 权”;8. 北京大兴区“巾帼维权岗”; 9. 海南省海 口市龙华区“外来工之家”; 10. 中共鹤峰县委 “扶贫项目民营企业业主负责制”; 11. 中共金平 县委“少数民族地区的扶贫”