25.00%
20.00%
10 15.00%
10.00% 5
5.00%
0
0.00%
00年 01年 02年 03年 04年 05年 06年 07年 08年
非农建设占用耕地 （单位：万公顷） 中国城市化率
数据来源：中国国土资源 公报及中国统计公报
提出的背景
• 在城镇建设用地不断扩张，农村人口大量 向城镇转移的同时，村庄用地规模不减反 增。据统计，1997-2008年，农村人口减少 了约13%，而村庄用地却增长了约4%，呈 人减地增的逆向发展趋势.
2006年
提出的背景
30
50.00%
44.90% 45.70%
41.80% 43.00%43.90%
45.00%
40.50%
25
39.10%
37.70%
25.9
40.00%
36.20%
22.91 19.65 20
35.00% 18.83 19.16
16.33 16.37
30.00%
15
14.51 13.87
9000 10500 97415.95
达
河南
20000
20000
情
湖北 湖南
况
广东
8440.5
11460 9525
12000 15000
25000
44900.5 12000 24525
表
广西
10500
10500
重庆
4650
2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管 理的决定》（国发〔2004〕28号）。文件提出：要鼓励 农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地 减少相挂钩。
从2005年开始部署开展城乡建设用地增减挂钩试点工作 ，为了稳妥推进这项工作，相继出台了一系列关于规范城 乡建设用地增减挂钩试点工作的指导意见、管理办法和其 他规范性的文件，明确要求挂钩试点工作要坚持统筹规划 ，实行项目区管理，严格控制规模，严格实施监管，维护 农民权益，这五个方面的要求。
提出的背景
城市化、工业化对土地需求加大
• 各地建设用地指标严重不足。从这一轮土地利用 总体规划看普遍缺口在1/2以上。
耕地保护步履维艰
• 补充耕地 • 少占耕地
解决问题的途径之一：农村建设用地整理
提出的背景
从上个世纪90年代后期开始，一些地方采取了用地置换， 周转，土地治理等办法，利用存量建设用地，破解城镇和 工业园区建设用地突出的难题。
18000 12000 10500
19000.05 12949.5 13879.95
指
江苏
15120
17325
35000
67445
标
上海 浙江
批
安徽
615 30000
9000 30000 21000
9000 30615 51000
复
福建
下
江西 山东
25915.95
31500
9000 10500
40000
先后三次共下达城乡建设用地增减挂钩周转指标约43万亩 ，其中：
➢ 2006年下达7.38万亩， ➢ 2008年下达15.37万亩， ➢ 2009年下达20万亩。 ➢ 截至目前，第一批试点中有0.56万亩周转指标因故终止执行，实
际下达周转指标6.82万亩，拆旧复垦耕地面积6.84万亩，已全部 完成；第二批、第三批试点正在组织实施
2009年 《国土资源部关于下达<2009年全国土地利用计划（草案）>的通知》（国 土资发〔2009〕9号）；
2009年 《国土资源部关于2009年第一批城乡建设用地增减相挂钩周转指标的批复》 （国土资函〔2009〕299号）。
提出的背景
从2006年开始，国土资源部先后批准试点涉及省份共24个 ，分别为天津、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上 海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖南 、湖北、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、 宁夏。
2007年 《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（ 国办发〔2007〕71号）；
2008年 《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）；
2008年 中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农 村改革发展若干重大问题的决定》；
主要内容
三个方面的问题
城乡建设用地增减挂钩 挂钩规划编制 若干问题的思考
城乡建设用地增减挂钩
➢相关背景 ➢城乡建设用地增减挂钩 ➢目的和作用 ➢相关概念
提出的背景
社会经济快速发展，耕地数量锐减，现存数量只 比18亿亩的“红线”多出0.27亿亩。
19.51亿亩
18.27亿亩
18亿亩
1996年 • 全国耕地总量
挂钩试点政策文件
2004年 国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；
2005年 国土资源部《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地 减少相挂钩试点工作的意见>的通知》（国土资发[2005]207 号）；
2006年 国家发展改革委办公厅与国土资源部办公厅《关于在全国部分发展改革试点 小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的通知》（ 发改办规划[2006]60号）；
• 目前农村居民点用地高达2.48亿亩，占全 部建设用地的51%，占城乡建设用地的 68%，是城镇用地的4.2倍。
提出的背景
• 农村建设用地粗放利用状况严峻
▲2004年：城镇人口人均占有城镇工矿用地为 129.4平方米：农村人口人均占有农村居民点 用地为219.7平方米（村镇建设用地的规划上 限150平方米/人）。 ▲农村居民点布局松散，空心村现象突出，村 庄内部布局杂乱。
省份
第一批 （2006年）
第二批
第三批
第四批
（2008年） （2009年3月） （
12409.5
9075 799.95
12000
20000
41484.5 12799.95
钩
内蒙古
3119.85
5250
8369.85
周
辽宁 吉林
转
黑龙江
1000.05 949.5
3379.95
2006年 国土资源部《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少 相挂钩第一批试点的批复》（国土资函[2006]269号）；
2006年 国土资源部规划司《关于请修改完善第二批城镇建设用地增加与农村建设用 地减少相挂钩试点项目区实施规划的函》（国土资规函[2006]100号），
2007年 《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资 发[2007]169号）；