同时, 由于理事的任命相当程度上仍是长官 / 用心0 安排的结果, 所以一些院所的所谓 / 理 事会0 实质 上仍是主 管单位领 导的 / 一言堂0, / 理事会0 上的 / 一言堂0 则必 然导致院 ( 所) 长选任上的 / 一言堂0, 其结果又必然会使所谓 的 / 院 ( 所) 长负责制0 演变为院 ( 所) 长事实 上的专制。
北京市市属公益类科研院所 体制改革的问题与对策分析
谢宝富
( 北京航空航天大学 公共 管理学院, 北京 100083)
[ 摘 要] 本文考察了北京市市属社会公益类科研 院所改革所面临的主要问题和对策。认为市属公益
类科研院所运行机制尚欠实质性的变化, 在结构性整合上 仍有较大 空间; 提出了判 定公益性 业务的五项 标
一些科研院所虽有一定的科研实力, 但经营 实力普遍有限。据北京市科委政策法规处统计, 2002 年有经营收入统计数据的 37 家公益类科研 院所中, 经营收入在经费总收入中所占的百分比 在 80% 以上、60% ~ 69% 、30% ~ 39% 、20% ~ 29% 、10% ~ 19% 、1% ~ 9% 、0 的院所分别为 1 家、1 家、1 家、3 家、1 家、9 家、21 家; [ 1] 2003 年有该项统计数据的 30 家公益类科研院所 中, 经营收入在经费 总收入中所占 的百分比在 80% 以 上、70% ~ 79% 、30% ~ 39% 、10% ~
第五, 结构性整合已有一定的基础, 但仍有 较大的整合空间。在 40 家市属公益类科研院所 中, 有 14 家院所属医学类院所基本上都已与一 些著名医院较好地结合在一起, 成为医院的重要 研究机构, 这种携手联合, 为市属公益类科研院 所的结构性调整打下了较好的基础。
不过, 由于长期遭受行业细分与条块分割等 传统因 素的影响, 市 属公益类科研 院所彼此之 间, 市属公益类科研院所与中央所属公益院所、 与部属或市属高校及其他企事业单位之间, 都还 存在着较大的结构性整合的空间。
[ 收稿日期] 2005- 08-15 [ 作者简介] 谢宝富 ( 1965- ) , 男, 安徽枞阳人, 北京航空航天大学公共管理学院副教授. [ 基金项目] 北京市 2003 年度软科学课题 ( H030130112920)
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北京市市属公益类科研院所体制改革的问题与对策分析
19% 、1% ~ 9% 、0 的院所分别为 1 家、1 家、2 家、5 家、7 家、14 家。[ 2] 可见 经营收入 在经费 总收入中所占的比例之低。
第六, 组织管理系统相对复杂。与兄弟省市 的科研院所相比, 北京市市属科研院所在管理体 制上的一个突出特点是, 在一些原本由市科委直 管的科研院所与市科委之间还有一个组织庞大而 复杂的北京市科 学技术研究院。1984 年, 为了 加强对市科委直管的科研院所的统一领导, 市科 委专门组建了北京市科学技术 研究院, 经过 20 年的发展, 该院现已成为一个多学科、综合性、 跨行业的大型地方科学技术应用研究开发机构, 拥有 30 个直属单位, 投资、控股、参股的各类 公司有 100 多家。全院现 有职工近 5000 人, 其 中各类专业人员 3000 多人, 年科工贸总收入十 几亿元。该研究院不仅规模大, 而且成分复杂, 其中有为数不少的公益类科研院所。该研究院的 存在, 使一些原本由市科委直管的公益类科研院
因此, 要搞好公益类院所改革, 至为关键的 就是要建立一套真正科学、有效的非营利科研机 构的管理办法。
第三, 分类 欠合理。1985 年北 京市 市属科 研院所分类改革时, 分类标准重在院所所属行业 是否具有公益性质, 而非院所的科研活动是否具 有公益性质。于是, 将农林、环境 保护、医学、 科技情报、市政工程、公用事业、房地产等类的 科研院所一律视为公益性科研院所。经过近二十 年的改 革, 一些原本 被视为公益性 质的科研院 所, 其主要科研活动已明显不具有公益特点了, 有必要从社会公益类中分离出来, 使其在市场中 求生存、谋发展。
[ 文献标识码] A
[ 文章编号] 1002- 3054 ( 2006) 03-( 以下简 称为公益类) 科研院所, 实际上包含 1985 年所 定的公益类科研院所和少数兼具社会公益性和技 术开发性的科研院所, 现有 40 家, 这些院所广 及医疗、劳动保护、环境、农林、水 利、水产、 情报、公用事业、体育等众多公益领域, 是一支 重要的科研队伍。与中央和其他地方的公益类科 研院所的改革相比, 北京市市属公益类科研院所 的改革皆显滞后, 如何进行该类院所的改革已是 一项紧迫的任务。为此, 在北 京市科委 的支持 下, 笔者对北京市市属公益类科研院所体制改革 进行了考察。
一些科研院所虽然自办或合办了科技公司, 但这些公司中有相当一部分属全民所有制公司和 股份合作制公司, 产权制度亟待改革。据北京市 科委政策法规处统计, 2003 年 17 家非医疗类市 属公益类科研院所自办或合办有 87 家科技型企 业, 其 中, 全民 所 有制 企 业共 有 29 家, 约 占 33% , 股份合作制企业共有 9 家, 约占 10% , 院 所法人股共计 942811 万元, 自然人 股为 126316 万元, 二者 之比约为 100B13, 国有 股一股独大 的现象广为存在。[ 2]
第二, 运行机制尚欠实质性的变化。市属公 益类科研院所作为国有事业单位, 长期以来, 经 费一直由政府拨付, 使其形成了习惯性依赖政府 的心理。1985 年科研院 所分类改革时, 对公益 类院所实行的是经费包干制度, 不管干多干少、 干坏干好, 政府都有稳定的经费支持。以至于一 些公益类院所多年没有一项像样的科技成果, 照 样能够生存, 一些科研人员长期没有课题和研究 成果, 也 能 / 依 然 故我0。用 科研 经 费 来 / 养 人0, 不仅造成了科技资源的无谓浪费, 而且也 使平均主义的 / 大锅饭0 大行其道, 使院所的激 励制度无法得以真正建立, 科研效率无法切实提 高。
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北京社会科学 2006 年第 3 期
水端平, 结果 是该放的没放活, 该稳的 却稳不 住了。
此外, 市属公益 类科研院 所一般都 建立于 20 世纪五六十年代、70 年代末或 80 年代初, 由 于一直是财政供养的事业单位, 实行的是传统的 事业单位管理模式, 几十年来自然沉积了一系列 的历史问题, 诸如: 冗员较多、人际关系错综复 杂、专业过时老化等。
近年来, 一些公益类科研院所实行了全员聘 任制、岗位责任制、岗位津贴制、固定岗位与流 动岗位相结合制, 强调要健全和完善理事会决策 制、院 ( 所) 长负责制、学术委员会咨询制、职 工代表大会监督制等, 但是眼见的实际却多 / 换
汤不换药0: 岗位聘任制中招聘对象多只限于本 单位内部, 使所谓的聘任制变成了院所内部职工 永续的聘任制 ( 事实上的 / 终身制0) ; 与岗位聘 任制相应的岗位津贴制, 原本是为了解决积久的 / 大锅饭0 问题, 但是 由于从评聘规 则的制定、 执行、监督, 都是同一套班子 ( 一般由领导和一 些高职称者组成) 完成的, 三者的高度合一, 使 一些当权者即使研究成绩不突出也会稳居高等, 而一些弱势者即使科 研成绩突出也 只能屈居下 等。因此, 这种所谓岗位聘任制实质上是将过去 / 平均主义0 的 / 大锅饭0 变成了 / 不公平0 的 / 大锅饭0, 不仅没有起到激励的效果, 反而增加 了一些院所本已过于浓厚的专制气息, 因为在原 体制里并没有这种有力而经常的控制机制 ) ) ) 每 隔两三年就由强势者来决定一次弱势者的命运。
准和 市属公益类科研院所改革的四套 方案, 以及 一系列 完善非 营利科 研机构 岗位聘 任制、院 所长负 责制、
理事会决策制等改革主张。此外, 文章对中国宏观科技体制、高教体制改革也提出了一些自己的看法。
[ 关键词] 社会公益; 科研院所; 非营利; 岗位聘任; 政策建议
[ 中图分类号] D034
全民所有制、股份合作制企业及国有股一股 独大的企业的较多存在, 说明市属公益类院所自 办或合办的企业急需进行现代产权制度改革。
同时, 与其他地区的同类院所一样, 北京市 市属公益类科研院所也存在着重论文而轻发明创 造的流弊。据北京市科委政策法规处统计, 2003 年有科研成果统计数据的 28 家公益类科研院所 共发表 论文 1353 篇, 平 均每 一院 所发 表 论文 48132 篇; 获得专利和实用新型共 105 项, 平均 每一院所获得专利和实用新型 3175 项。两者相 比, 差距甚大。[2]
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所的改革变得更加复杂。 此外, 与市属技术开发类科研院所的转制及
改制一样, 市属公益类科研院所的改革同样也面 临着养老、医疗、住房、人员分流、土地等一系 列相关问题。对于这些问题, 学界已有 不少论 述, 故不予申述。
二、相关政策建议
针对如上特征与问题, 笔者认为, 有必要采 取以下改革措施:
第四, 管理体制混乱, 历史遗留问题多, 急 需清理。经过十余年的改革, 不少市属公益类科 研院所或其下属的科研机构都兴办了科技公司, 一些科技人员业已走向市场, 实行所谓的 / 一所 两制0。这些院所的公司往往产权不清, 账号林 立, 管理混乱, 经营不善, 难以在市场中成长、 壮大。而且 / 一所两制0 还使激励制度难以一碗
第一, 鉴于市属医疗类科研院所基本上已与 医院整合在一起, 且与医院在业务上唇齿相依, 相得益彰, 所以新一轮市属公益类科研院所分类 改革, 可以不将该类院所考虑在内。
第二, 对于非医疗类的其他公益院所应尽早 实行分类改革。如何认定科研院所的公益性业务 呢? 建议采用如下方法:
11 科研院所以下五个方面的 业务应视为公 益性业务: ( 1) 公共基础性科技服务以及为该服 务提供技术支持的研究业务。如, 面向社会提供 公用的基础数据、基础信息、资源设施、宣传教 育等公共科技服务, 以及向该服务提供相应技术 支持、且不能从市场获得相应回报的研究业务。 如, 基础测绘、技术基础数据、公共科技信息资 源、科技统 计、重 点文献 馆藏业 务、科 技普及 等。( 2) 重大公益性科学研究及服务性业务, 也 就是与国计民生密切相关的公益性研究及服务性 业务。如, 环境保 护, 医疗 卫生, 自然灾 害预 防、控制, 工业隐患预防、控制, 人口与计划生 育, 国民体质监测, 体育科技等。( 3) 农业领域 基础性研究、公益性研究及服务性业务 ( 详见下 文 / 20) 。 ( 4) 依法授权提供公共服务, 无法得 到相应经济回报的质量检验、检测、监测、计量 以及其他具有公平、公证性质的业务。( 5) 政府 委托的公益性业务。如, 受政府委托、为政府提 供政策研究、决策咨询、技术保障服务等。在这 些公益性业务中, 既有纯公益性业务 ( 纯粹为满 足社会公共科技需要, 向社会提供公益产品和服 务, 无法从市场得到相应的经济回报, 需要政府 财政全额支持的公益性业务) , 又有准公益性业 务 ( 虽可通过市场进行一定的有偿服务, 但又需 要政府提供财政支持的公益性业务) 。