二、 行政管理现代化评价体系的设计
行政管理现代化评价系统的有效性在于它能系统、 科学地反映行政管理现代化诸要素的特 征及其相互关系， 而评价指标体系又是整个评价系统的核心。 笔者认为， 在设计行政管理现代化 评价指标体系时， 必须做到： 一方面， 根据因素分析结果， 建立指标体系， 科学地界定指标体系的 涵盖范围， 并使之规范化； 另一方面， 指标体系结构必须能够表述行政管理现代化诸要素之间的 相互关系。 建立行政管理现代化评价指标体系是一项复杂的系统工程，其中，首要的是确定其评价对 “ 象和目标。 行政体系不仅仅是它的客观结构系统和主观结构系统之和， 在客观结构系统和主观
一、 行政管理现代化评价系统亟待建立
当今各国政府纷纷推行行政改革，其本质是实现行政管理现代化。要实现行政管理的现代 化， 必须在行政管理理念、 体制、 政策、 技术、 行为等各个方面率先实行现代化。 对行政管理现代化 进行科学、 客观评价的目的， 是通过创新研究方法来探求行政管理现代化各个方面之间的关联和 K$L 。因 制约关系， 揭示行政管理的客观规律， 实现行政管理的 “ 法治化、 制度化、 科学化和高效化” 此， 研究行政管理现代化及其评价体系、 评价方法， 建立科学合理、 操作性较强的行政管理现代 化评价系统， 已成为行政学研究的当务之急。 第一， 随着时代变迁， 政府管理面临着各种矛盾和困境， 行政管理现代化成为政府改革模式 的自主选择。当今各国纷纷进行行政改革， 其原因不尽相同， 但有一个共同点， 那就是政府本身 西方各国奉行凯恩 面临一系列窘境， 形成行政管理现代化的直接内驱力。 自 $& 世纪 G" 年代起， 斯主义， 在市场经济中运用强大的政府干预， 使得当时比较棘手的经济危机、 失业等问题在一定 程度上得到缓解。但是， 随之而来的是行政职能膨胀、 行政事务增加、 债台高筑、 赤字增大， 以及 “ “ 诸如环保、 犯罪等社会问题日益严重， 暴露出“ 低效率” 、 低产出” 、 低效能” 等弊病。 政府职能需
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行政管理现代化评价系统初探
谭功荣
（ 深圳大学管理学院， 广东 深圳 %$*")"）
中图分类号： F )G 文献标识码： H 文章编号： $""" # !)"I（ !""$ ） "$ # ""GJ # ")
管理主义式的行政改革，强调理性主义的方法、 实用主义的价值追求，其最终目标是提高政 府管理的质量。行政管理现代化评价系统， 是通过多学科方法和研究成果对行政管理全过程进行 测评和判断， 借助系统的统计、 分析及整合， 达到客观评价并有效地改进政府组织绩效的目的。
三级指标
&( 行政环境评价指标 政治环境
!( 行政执行评价指标 领导体制
政治稳定性 政策连续性 法律的完备性与严肃性 民主化程度 经济环境 经济体制与政策法规完善程度 市场发育与景气状况 经济水平与发展潜力 产业结构 社会文化环境 生活水平 科技文化教育 工资、 福利与保障 社会安定 民 情 政府信任度 民族异质性 %( 行政职能评价指标 政治职能 凝聚力 政治动员能力 政府干预程度 经济职能 国企规模及竞争力 最高边际税 政府财政能力 产权保护指数 * + , （ -&! ） 社会管理职能 公共产品提供 中介组织发育状况 +( 行政体制评价指标 权力结构 政企关系 政事关系 政社关系 公共部门与个人关系 组织机构 职能明晰 人事协调 机构精简程度 决策体制 决策民主化程度 决策有效性 权力运行机制 责、 权、 利结合程度 合理授权 权力下放
Hale Waihona Puke %&&’ 年 第 ’" 卷
要重新定位， 行政体制需要进一步理顺， 政府效能受到质疑， 这一切对政府管理提出了前所未有 的严峻挑战。二战以后， 特别是 "& 年代以来， 行政改革几乎进入各国政府的议事日程。 第二，公民参与意识增强以及对政府的期望值提高，促使政府必须加快行政管理现代化步 公民对与自己密切相关的教育、 社会保险、 住房、 环 伐 ( 以满足公民对公共服务的需求。近年来， 保、 卫生保健等提出了更高的要求， 政府管理的效率、 效能、 质量受到空前关注， 这势必促使政府 将行政效率、 行政效能、 行政责任等纳入内在的价值追求。西方国家推行行政绩效评估， 目的是 让公民知道哪些因素影响或有助于提高政府效率， 并通过参与决策， 改进政府组织绩效。因此， 只有通过实现行政管理现代化， 进行制度创新， 才能激发政府结构、 功能、 运行机制的活力， 提高 政府效能， 增强政府施政和对公民回应的能力。 第三， 企业管理效率和服务质量的提高对政府管理产生强大压力， 政府必须在管理理念、 手 “ “ “ 段和方法等方面率先实现现代化。 企业化政府” 、 以顾客为中心” 、 成本—效益” 分析等口号不 断出现， 正是政府主体迫于政治、 经济和社会压力而作出的明智选择， 藉此来提高行政能力。特 计算机技术的发展， 以及将数学模型引入行政学研究， 使得政府管理 别是 ’) 世纪 *& 年代以来， 更科学、 更理性， 目标更明确。同时， 企业先进的管理理念和实践创新也为行政管理现代化提供 有益的启示和借鉴， 使对行政管理现代化进行评价成为可能。 要建立的行政管理现代化评价系统， 是由在行政管理活动中各种有代表性的重要指标组成 的指标体系。它运用科学的方法对行政管理各个层面进行描述、 解释、 评估、 监测、 预测等， 对政 府管理的水平和潜力进行客观衡量、评价，其评价结果对于公共政策制定和制度创新具有重要 参考价值。
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表&
一级指标 二级指标
行政管理现代化评价指标体系（ 核心指标）
评价标准 …… 一级指标 二级指标 三级指标 评价标准 …… 管理层次和管理幅度 领导行为模式 制度完备性 执行效率 依法行政 政令渠道通畅 竞争程度 政府回应能力 社会参与 管理内容 职责范围 务实性 有效性 信息反馈监督 政府开放度 信访工作 民主监督 )( 行政人员评价指标 公务员素质 基本素质 培训进修状况 高层领导素质 基本素质 高级管理研修状况 群体素质结构 专业结构 学历结构 年龄结构 职务结构 .( 行政效率评价指标 行政效率 政府规模 政府开支占 /0- 比重 政府支出结构 公务员占总人口比重 腐败指数 * + , （ -&1 ） 行政效能 顾客满意度 社会公正 资源配置合理状况 就业状况 行政发展 行政信息化综合指数 政府创新能力 适应性改革 危机管理能力
收稿日期： !""" # $" # "% （ 基金项目： 国家社会科学基金项目 “ 国家行政管理现代化评价与促进系统应用研究 ” &&’(("$) ） 作者简介： 谭功荣 （ ， 男， 湖南衡阳人， 深圳大学讲师， 主要从事行政改革、 公务员制度研究。 $&)& — ）
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%&’ 正） 、 政策产品 （ 福利、 安全、 自由） ； 达尔则倾向于使用一种多元主义的政治评价方法 % ( ’ 。在对
多元政治的研究中，达尔使用一种二维的标准来评价当代一百多个政治体系，标准之一是现代 国家中公民参与政治过程的程度； 另一标准是个人或集团为了进入和影响决策而彼此竞争的程 度。 他还用理论依据和评价方法来证明多元政治标准的合理性。 对评价系统中指标体系的遴选、 评价对象的界定， 特别是评价方法的选择， 关系到评价结果是否客观、 科学。 第一， 客观指标与主观指标的选择。 任何一个评价系统都必须包含自我主观评价标准与社会 客观评价标准两个方面。行政管理是一项复杂的系统工程，其中不可避免地会涉及到诸多变数 和错综复杂的关系， 因而可能会导致对政府绩效的不同判断和对改革成果的不同评价； 同时， 由 “ ” 于其 公共 性质， 又必须坚持社会客观评价标准。一般说来， 评价所用的客观指标能反映评价对 象的客观现实，这些主要来自各实际部门的统计数据；而主观指标反映人们对某一事件和问题
摘
体系架构、 指标设计及评价方法 要：分析行政管理现代化评价系统的重要性、
等， 对行政管理现代化评价指标体系的构建作出尝试性的理论探讨。行政管理现代化 评价系统， 是以多学科方法和研究成果对行政管理活动进行程序的、 交叉的、 综合的系 统研究的工具。 行政管理现代化； 评价系统； 指标体系 关键词：行政管理；
+%, 还存着一个价值结构的系统。” 同行政管理系统的构成相适应， 行政 结构系统之外 # 或之间 $ ， （ ） 管理现代化评价系统的内容 即评价对象 基本上可以依次界定为以下相互关联、 相互制约又各
具功能的六大体系： 第一， 行政环境评价体系。 主要测评作用于行政系统的各种因素， 如政治、 经济、 文化、 自然、 法制环境等。这些虽然属于外部性的客观因素， 但是分析行政环境与行政管理之间的相互关系 非常重要， 因为现代化的政府系统必定和周围环境相适应并与之协调发展。 第二， 行政职能评价体系。 主要测评行政管理职责和作用的发挥， 其中包括政治、 经济、 社会 管理等职能。 行政职能是建立行政组织最根本的依据， 体现政府存在的合法性基础， 现代化的行 政职能必须反映行政管理活动过程的内在规律和本质要求。
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谭功荣：行政管理现代化评价系统初探
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第三， 行政体制评价体系。主要测评行政权力的配置与组织机构设置， 如权力结构、 组织机 构、 领导体制、 决策体制、 权力运行机制等。 行政体制是行政管理职能发挥的载体， 在规范管理行 为、 行政程序以及进行管理控制等方面， 发挥着非常重要的作用。 第四， 行政执行评价体系。主要测评行政目标的整个实施过程， 包括行政领导、 指挥、 协调、 监督、 反馈等各个环节。 行政执行是行政管理现代化目标赖以实现的途径， 同时该过程本身也可 以验证决策的合理性。这一部分设计须以行政管理活动的脉络为依据， 并直接从行政管理活动 本身出发进行因素分解， 建立完整的评价指标体系。 第五， 行政人员评价体系。主要测评行政绩效的基础、 发展潜力等可持续发展因素。行政管 理现代化不仅仅单纯依靠经济增长速度等硬件的累积， 它将更注重现有状态下行政发展潜力的 培植。行政管理必须强调以人为中心的全面可持续发展。行政人员的现代化是行政管理现代化 的首要内容， 行政人员素质的提高是行政管理现代化的显著标志， 其中包括素质结构等因子。 第六， 行政效率评价体系。 主要测评政府绩效、 行政质量与行政效率， 如经济、 效率、 效能、 行 政发展等。这些都是衡量行政管理现代化的重要指数， 反映了行政管理的直接效果及其前景。 以上体系分析大致勾画出整个行政管理系统。基于以上认识并参照、 吸纳发达国家的研究 成果 （ 如美国政府责任委员会所列指标等） ， 结合我国实际， 可以构建出行政管理现代化评价指 。 标体系（ 见表 #） 运用该指标体系， 就可以在对政府管理的各个方面进行调查、 研究、 审查和评价的基础上， 对行政管理活动进行全面的定性描述和定量分析， 并加以程序的、 交叉的、 综合的系统研究， 探 究行政管理发展的客观规律，提高政府管理的质量和效率；进而增进人们对行政管理现代化各 个层面的理解和认识， 加速行政管理现代化的实践进程。