第12期(总第289期) 2007年12月财经问题研究R e s e a r c ho nF i n a n c i a l a n dE c o n o m i c I s s u e s N u m b e r12(G e n e r a l S e r i a l N o.289)D e c e m b e r,2007·产业组织·中国政府监管体制的战略思考余　晖(中国社会科学院工业经济研究所,北京　100836)摘　要:监管在政府行政治理结构中扮演着重要的角色,对社会经济发展影响至关重要。

伴随着监管体制在中国的确立和发展,需要从全局高度来思考整个政府监管体制问题,重新明确监管体制建立的基本原则,反思现行监管体制的不足,提出下一步完善我国政府监管体制的战略对策和建议。

关键词:政府监管;独立性;监管体制;行政体制改革中图分类号:F120.2 文献标识码:A 文章编号:1000-176X(2007)12-0030-06一、对我国现行监管体制的审视如果从1993—1994年度算起,大规模的监管制度建设在中国只有短短13年的历史,客观而言,其效果是很不理想的。

更为尖锐的评价应该是,政府监管不但未能有效治理“市场失灵”,反而因监管权力的滥用和虚设而导致了更严重的“市场失灵”。

因为监管的普遍失效,不仅抑制了市场和社会自律治理的有效性,甚至导致了市场秩序恶化,被监管企业、消费者和社会因而承担了过多的成本。

我们不妨从经济性监管和社会性监管两个领域分别简要地来说明这一判断。

在经济性监管领域,我们看到的是一种监管机构“傍大款”的现象。

首先,以行政性国有垄断企业为主的“被监管者”(如石油天然气企业、电网企业、国家铁路、国家邮政、四大商业银行、中航油以及城市公用企业等)滥用垄断行为(垄断定价、纵向控制、阻碍互联互通)长期得不到遏制,工商企业用户和消费者权益因而受到损害。

其次,建立在行政性垄断基础之上的严重的行业准入歧视性监管,限止了民营企业的竞争,导致某些瓶颈产业难以更快发展。

再次,许多竞争性行业存在市场秩序混乱(如证券市场黑幕交易、药品交易腐败丛生、房地产业暴利)等。

但在这些垄断事件的背后,我们看到的是监管者往往站在垄断者一边的怪象。

在社会性监管领域,我们看到的则是“问题都出在地方”的现象。

随着市场化改革的深入和经济增长的加快,社会性监管的行政执法效果反而日趋恶化。

首先,消费者权益难于实现。

很显然,消费者权益保护制度的建设和完善程度远落后于消费者自我保护意识的觉醒程度。

消费者为得到被侵害的权益而付出的代价(如自我举证、自行申请质量检测过程所支付的钱财、时间)往往让消费者望而却步。

其次,居民的健康、安全正受到日益下降的产品及服务质量的威胁。

大到建筑物,小到电源开关无处不在。

药品、食品等产品的假冒伪劣现象让人震惊,医疗事故曝光频繁。

再次,职业安全与卫生水平下降。

十多年来,恶性及重大生产事故逐年小步递增(尤其是煤矿和交通运输行业),死伤①收稿日期:2007-09-20作者简介:余　晖(1963-),男,江西铅山人,研究员,中国经济体制改革研究会公共政策研究中心主任,国务院行政审批改革领导小组专家咨询组成员,主要研究领域为政府监管。

人员也不断增加,职业性疾病患者的发生及死亡数也一直居高不下。

企业,尤其是乡镇企业、外资企业存在大量不遵守劳动安全与卫生标准的现象。

此外,环境状况在恶化。

环境保护有法不依、执法不严、违法不究的现象随处可见。

现在,以城市为中心的环境污染仍在发展并迅速向农村蔓延,资源浪费、生态破坏的范围仍在扩大。

一旦上述各领域事故发生,我们发现往往是地方政府官员(而非中央或地方相关监管机构)在承担行政责任。

一般来讲,监管体制应遵循独立性、合理性、合法性、透明性、可问责性、专业性和执法能力、高效性和可信性等八项原则。

笔者不妨对照监管八原则来一一检查中国监管体制的现状。

1.独立性无论在经济性监管领域(垄断产业)还是在社会性监管领域(居民安全和健康),中国目前的行政监管机构都不同程度地存在政企不分、政事不分、政资不分和政社不分的事实。

一些机构存在集宏观调控、市场监管和公共服务三项职能或其中两项职能为一体的现象,不但使其本身的市场监管难以做到公正公平,而且还严重影响了其他专业监管机构的独立性,使后者难以完全发挥其监管职能。

如国家发改委,除了制定国民经济和社会发展规划,还具有投资审批和价格监管的职能,而实际证明,它的后两项监管职能的效果较差,但由于没有法律约束,却不用承担任何责任。

如果不改变这种状况,行政监管机构就很难具备独立性,很难摆脱部门偏好,从而难以在中立立场上公正执法,或者难以有效利用有限的行政资源,从源头上遏制寻租和腐败的机会主义倾向。

2.合理性随着市场主体多元化和市场资源配置的作用逐步加大,有些机构设置所立基其上的行政职能实际上在逐步减少,他们的存在反而有碍经济社会体制的深化改革。

如信息产业部,除了对无线电频谱和几大基础电信运营商进行互联互通监管外,其他的职能几乎完全可以由市场和协会组织去承担。

再如体育总局、广播电影电视总局、文化部、教育部、卫生部,其下属的事业性单位基本走上了企业化运作的轨道,随着这些领域民营经济的逐步壮大,这些机构的存在很难为这一新生的市场提供公平竞争的市场环境。

因此,应该逐步弱化这些机构的行政职能。

虽然行政审批改革依据《行政许可法》确立的合理性原则对现有行政(监管)机构的审批性职能进行了一些废除,但大量实质的行政性审批职能却因为“合法”而被保留下来,这些被保留下来的审批职能又通过新的机构改革“三定方案”被再次合法化。

3.合法性我国的行政管理体制改革一直缺乏完善的法律环境。

在发达国家,进行一项行政改革,必须进行相当长时间的立法工作。

比如说要成立或者撤销一个机构,都要通过相应的法律来规定。

而我们的机构改革不是这么做的,通常是采取“三定方案”(定机构、定职能和定编制),这样做出现过很多问题,一些行政机构并没有合法的地位,也没有一部法律来授权他管理这个行业。

比如说《药品管理法》是1984年颁布的,当时的行政管理部门是卫生部,1998年机构改革以后,成立药品监督管理局,但对这部法律一直没有修改,行政主体还是在卫生部,而“三定方案”实际上把药品管理的权力给了药监局。

直到新的《药品管理法》于2003年9月1日才通过,这中间存在这么长时间的法律真空,这会影响到现行执法机构执法的权威性。

而成立药品食品监管局后,却又依然没有对食品法进行修改,食品执法实际上依然属卫生部的职能。

4.透明性由于至今尚未颁布一部政务公开的法律或法规,因此,监管机构的透明性与其他行政部门一样参差不齐。

监管政策或规则产生的公开性和公众参与度之低自不必说,就连最需要透明的听证会也是如此:听证材料、听证代表的选择、听证程序、听证记录等不但很不完全地向公众公开,甚至听证代表也只能在极短的时间(一般是半月以内)内来消化专业性较强的听证材料。

因此,听证会被公众贬为“安民告示”和“黑箱操作”也就不足为奇了。

5.可问责性可问责性的问题尤为严重。

第一,许多具有监管权力的部门(如发改委)本来就没有相关的法31中国政府监管体制的战略思考32财经问题研究 2007年第12期 总第289期律来约束其行为,可谓问责无凭。

第二,一些新成立的监管机构(如电监会和药品食品监督局)因为其有一些权力并非法律授予,而是与其他相关部门联合执法,这就为遭遇问责时推诿责任留下了余地。

第三,即便有了较为完善的法律(如证券会),但由于《行政诉讼法》的受案范围不涉及抽象性行政行为,因此,由抽象性行政行为引发的具体行政行为的被诉,同样得以逃避司法的审查。

第四,即便司法审查可以介入,却由于司法的不够独立,对行政机构的问责也大打折扣。

第五,公民行政诉讼的成本过高,以至因可能获得的行政赔偿过低不足以弥补成本而最终放弃问责。

6.专业性和执法能力专业性不足是现有公务员制度的缺陷造成的。

一方面,忽略经验和缺乏竞争性的官员选择机制难以真正吸引到一个监管机构所必备的专业性人才。

另一方面,政府官员名义收入过低也难以吸引懂监管技术和熟知监管细节的高水准的人力资源。

因此,进入行政监管机构的很可能是二三流的人才,而且进入后也不可能将全部精力投入到监管业务学习中,反而会使他们对有助于改善自身经济利益的潜规则更感兴趣。

不仅如此,由于行政资源大部分用以维持机构的正常运作和官员的工资和福利,大多数监管机构都存在硬件性执法能力欠缺,监管信息收集和处理所必需支出(如调研、仪器设备、外购咨询服务)、快速执法所需的实物工具(如车辆、库房等)等无法完全满足,甚至还不如被监管者的水平,因此,监管的效果可想而知。

7.高效性在中国,同一领域存在若干行政机构交叉重叠管理,但职责不明,最终难以问责的现象甚为普遍。

如医疗和药品领域,即有发改委、财政部、卫生部、劳动社会保障部、食品药品监督管理局、中医药管理局、人事部、工商行政管理局等多个部门插手,而它们之间却严重缺乏互相协调的有效机制。

面对公共医疗严重短缺、医药费用高涨不下、假冒伪劣食品药品泛滥、医患纠纷频出的现实问题时,往往是面面相觑,束手无策。

同时,在若干领域采取的中央和地方政府双重领导、省以下垂直管理的体制效果也不佳。

因此,在我国的监管机构之间,同一项监管权,无论纵向的还是横向的分配,都存在混乱的状况。

加上预算内行政资源的稀缺,政府监管机构的效率低下就可想而知了。

8.可信性监管机构可信度不高也是普遍存在的。

第一,中央监管机构制定的监管政策或法规往往在地方层次上失效,使得其政策的可信度大打折扣。

第二,政府机构往往不是由单项法律来产生,间歇性的机构改革使一个政府部门的去留变得很随意,由此可能造成政府职能的真空以及政府交接时会存在权责不对等的情况,必然使政府的信誉受到打击。

第三,监管机构的领导人往往是非专业化人才,领导人的频繁变动必然导致政策的不稳定和不一贯。

第四,由于缺乏独立性,监管机构的监管政策往往受到其他政府机构的干扰和强势利益集团的“俘获”,由此导致其在公众心目中公信度的下降。

第五,监管机构处理应急事故的能力低下(如生产事故、假劣药品和食品、环保事故等),也同样严重削弱其可信度。

二、监管体制在中国为何水土不服19世纪末在美国肇始的政府监管,是为了克服法院在处理小企业和消费者遭大企业侵权时的低效率和腐败,进步主义运动和两次世界大战之后,美国以经济性监管为主的独立性监管体制基本成形。

但在20世纪70和80年代,一方面是社会性监管运动的兴起,另一方面却是经济性监管的全面收缩,直到目前进入到对监管者进行监管的成本—效益分析阶段,监管机构的独立性同时受到削弱。

相比之下,欧洲国家在二战之前基本通过司法体系(包括行政司法)在维持经济秩序,而二战之后广泛的国有化运动使经济性监管一直没有市场。