第七章公共政策决策
7.1 复习笔记
一、公共政策决策实质与作用
1．政策决策的实质
公共政策决策就是政策行动主体围绕一定的价值和目标取向，通过一定的程序进行竞争、协商、合作，确定政策行动最终方案的过程。

（1）调节平衡各种利益关系。

公共政策是社会利益关系的“调节器”，政策决策就是决策者依据一定的约定规则和程序，在特定的情景下，对适用的解决社会公共问题“调节器”的选择。

（2）确立主导性意志和利益。

公共政策是各种利益、价值和立场经多方博弈、不断妥协和折中的产物。

在现实的决策活动中，决策权力及其影响力的分布是不均衡的。

作为社会主导力量的执政党、政府和其所代表的阶级阶层或力量联盟在政策决策中起着主导作用。

（3）提供集体行动的规则。

政策决策是国家政府履行公共服务职能、治理社会的一种核心活动。

政策决策的任务是为社会提供集体行动的规则，从而为整个社会生活的运行和发展指明目标和确定方向。

2．政策决策的作用
（1）固化利益表达的结果。

公共政策决策的一个作用就是对各种已经表达的利益做出选择。

政策决策表示的是在政治过程中已形成的目标，反映的是决策联盟期望的社会结果，
确认的是领导人认为可用以取得这些结果的手段。

（2）提供政策执行的基础。

公共政策决策的另一个作用就是为政策的实施做准备。

公共政策是为公共生活提供的某方面的集体行动规则或活动范本。

因此，政策决策的又一基本作用就是为社会公共生活确定集体行动的框架，为后续的政策执行提供前提和基础。

（3）产生权威性政策产品。

政策决策还有一个最为显著的作用就是它是建构政治产品的基础。

政策制定的基本目标是在不断完善的政策供给活动中向国内或国际环境输出提取性、分配性、管制性和象征性的政策，进而产生福利、安全和自由等政策产品，而这些政策产品则是构成政治产品的基础，也是评估政治体系生产力的根本要素。

二、公共政策决策的主要模型
1．完全理性决策模型
完全理性决策模型是以亚当·斯密的古典经济学理论为基础，经边沁、密尔等功利主义者发展，以及现代管理科学家的概括而形成的一种管理决策理论。

古力克和厄威克在建立组织行为与公共管理科学的尝试中将其发展为“最好决策模型”。

（1）理论前提：理性决策模型的理论前提是决策者为“经济人”，他们总是追求以最小的成本去获取最大的利益和最佳的活动效果。

（2）特征：理性决策的特征是决策者能够搜集一切决策所需的资料，获得一切决策所需的资源，通过思考能够排列出所有可能的行动方案，并选出最佳的方案。

理性决策模型认为，政策实施的结果就是使社会效益最大化。

符合理性的政策是那种能够赢得社会效益最大化的政策。

政府在进行政策决策时应放弃成本大于收益的政策选择。

（3）在政策决策中要运用完全理性决策模型，必须严格按照如下步骤进行：
①建立各种完备的运作排序目标；
②提出各种可能的政策方案；
③预测每一种方案的成本效益和期望值；
④计算每一方案的净预期值；
⑤比较并确定具备最高净预期值的方案；
⑥确定最终选定的政策方案。

（4）依据完全理性模型，政策决策者要做出最优政策选择，就必须具备下列条件：
①知悉社会的价值偏好及人们的价值侧重；
②知道所有可供选择的政策备选方案；
③明了所有政策备选方案的后果；
④能计算出每一备选方案的收益与成本比值；
⑤挑选出来的都是最有效率的备选方案。

（5）评论：完全理性决策模式的限定条件是非常苛刻的，它要求在决策过程中必须把决策行为视为具有一致价值判断的整体行为而非个体或群体行为。

决策者具有绝对理性，具备完备的知识和信息，能穷尽所有备选方案并预测到所有结果。

决策目标单一、明确和绝对。

决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好。

决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗。

这些近乎完备的条件则成为完全理性决策模型在实践中几乎无法使用的原因。

2．有限理性决策模型
有限理性决策模型是一种依靠有限的资源和信息，通过不断搜索，得出满意政策方案的决策方法或程式。

在有限理性决策中，决策者得到的是有限的决策资源和决策信息，然后进行对策搜索，将搜索出的对策方案逐个地进行比较，直到找出满意对策才停止搜索，最后输出满意的对策。

如果找不到满意对策，则降低满意标准，重新进行对策搜索，直到形成满意
对策为止。

（1）这种决策模型有四个主要内容：
①决策期盼或标准。

从选择一个价值最大化的决策方案向寻找一个令人满意的或足够好的方案转变。

②决策方案。

决策过程中并不寻找所有可能方案，而是找到一个“令人满意的”方案就行。

③决策理性。

批判完全理性的设想，追求符合现实的有限理性。

④决策方法。

决策中更多采用经验决策的方法，但重要的备选方案及其后果可能受到忽视。

（2）评价：公共政策规划和决策是一个人们的利益和目标经常发生冲突的互动过程。

有限理性决策模型在分析这样一个复杂的集体行动过程时却倾向于仅仅为决策者提供决策规则，这就成为该决策模型的一个主要缺陷，对这一缺陷的批判也就成为新的决策模型的生长点。

3．渐进决策模型
渐进决策模型的主要倡导者是查尔斯·林德布洛姆。

林德布洛姆认为，理性决策只是一种“虚幻的理想”，它在实际的决策活动中不可避免会遇到多方面的困境，理性决策，“犯难”的问题，却恰恰是渐进决策能够有所作为的地方。

（1）与理性决策比较起来，渐进决策模型具有如下优势：
①降低了决策活动的复杂性。

渐进决策并不考虑所有的决策方案，只是考虑那些与现行政策具有微小差异的决策方案，也不去权衡比较决策的全部后果，另外也不期望区分事实和价值，不主张同时对价值与事实、手段与目的进行分析。

②降低了决策成本耗费。

③在对有具体目标的政策作决策时更具有可行性。

④渐进的政策变迁能够避免重大的政策失误。

（2）渐进决策模型的劣势：正如林德布洛姆自己所意识到的那样，渐进政策制定所处理的是既有的相对简单的问题而不是将来要发生的复杂问题，因而它在政治上追求的是安全的而不具有冒险精神的措施，这样公共政策就变成补救性措施而非创新性方案。

因此，渐进决策模式不足以对复杂问题做出必要的反应，渐进决策模型也有它不足的地方。

4．子系统决策模型
子系统决策模型的倡议者是约翰·福里斯特以及迈克尔·豪利特、M．拉米什。

该模型认为，对管理者来说，“怎样做才算是理性的”取决于他们的工作环境，即决策类型和决策者所作决策的种类因议题和制度背景的差异而不同，政策合理性只有在具体的政治和组织环境中才能得到判断。

在政策子系统的复杂程度和限制条件的严格程度同时约束下，可以采取的决策类型主要四种：
（1）渐进调整型决策。

具有高政策子系统复杂性与对决策者有严格约束时的情形。

在这种状况下，很少会期待大范围、高风险的决策。

（2）理性探求型决策。

在政策子系统简单、限制条件少的时候，可能会进行更加正统的理性探求，以期产生新的、可能的重大变革。

（3）最优化型决策。

当子系统复杂同时限制条件较少时的决策状况。

（4）满意型决策。

当对决策者限制很严格但政策子系统简单时便可能产生的决策类型。

三、公共政策决策的主要规则
1．政策决策的一致同意规则
该项规则要求决策方案的通过需要参与政策决策的全体投票者都对某项决策方案投赞成票，要一致同意。

最典型的全体一致同意规则就是联合国安理会常任理事国的议事表决。

（1）全体一致同意规则中包含着两条原则：
①无例外原则。

严格实行决策的一票否决制，任何参与其中的决策权人的否决都意味着政策方案不能被通过，这就使每个决策者都在形式上享有了平等的决策权。

②“帕累托最优”原则。

无例外原则下的一票否决决策，或一致同意决策实际上就是走向最优化的投票决定，决策者在决策活动中是整体的利益共享者。

（2）全体一致同意规则具有明显的局限性：
①决策成本过高。

在社会利益多元化的情形下决策，要整合决策者之间的价值、偏好和行为习惯是一件极其困难的事情，要让决策场域中所有成员共同一致，不但是难以想象的，而且其时间、精力和财力的耗费也极大。

因此，全体一致同意规则只适用于较小范围内的集体行动，因为它的成本相对低下、效率较高且决策成功系数最大。

②引发决策者博弈。

这种规则会鼓励“策略行为”，一是讨价还价，二是弃权。

投票者先隐瞒自己的偏好，以增加“讨价还价”的筹码，这又使得每一方都把精力放在试探对方的虚实上，不断地进行讨价还价，决策结果往往有利于讨价能力强的人而不利于讨价能力弱的人。

采取“策略行为”，就是决策者可能根据自己对决策结果的预期，“冒险”认定决策结果合乎自己的要求，采用诸如“弃权”这样不明显阻挠决策的行为，从而只享受收益，而逃避应承担的决策成本。