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公共管理导论 浙江大学 胡税根


第一章 导论
本章内容

第一节 行政管理学的基本概念 第二节 行政管理学的产生和发展


第三节 从行政管理到公共管理
第一节 行政管理学的基本概念

一、行政的概念 二、行政管理学的研究对象、内容和方法


一、行政的概念(Administration) 我国古代,行政是指执掌政务的意思 《左传》:行其政令、行其政事


(三)立法、司法和行政 三权分立是西方国家政治制度和政权结构 的基本原则和组织形式
立法权 司法权 行政权
议会
法院
政府
洛克、孟德斯鸠与三权分立学说


17世纪英国著名政治学家洛克最早提出
约翰· 洛克(John Locke,1632年8月29日-1704年10月28日) 是英国的哲学家。在知识论上,洛克与大卫· 休谟、乔治· 贝克莱三人 被列为英国经验主义的代表人物,他也在社会契约理论上做出重要贡 献。他主张政府只有在取得被统治者的同意,并且保障人民拥有生命、 自由、和财产的自然权利时,其统治才有正当性。洛克相信只有在取 得被统治者的同意时,社会契约才会成立,如果缺乏了这种同意,那 么人民便有推翻政府的权利。



西方的行政概念最早是指“辅助、治理” 《牛津英语词典》:行政是一种活动,这 种活动是指处理事务、指导或监督执行、 运用或引导。 拉丁语词源中,行政是一种倾向于“服 务”、“控制或统治”的管理活动。
相关概念解析


(一)政治与行政 1.政治与国家诞生同步。 2.19世纪80年代以前——传统意义上的政 治:政与治合一,政治和行政没有明显的 界限。 3.19世纪80年代以后——政治和行政两分

《论法的精神》这部书最重要的贡献是对资产阶级的国家 和法的学说作出了卓越贡献,他在洛克分权思想的基础上 明确提出了“三权分立”学说;他特别强调法的功能,他 认为法律是理性的体现,法又分为自然法和人为法两类, 自然法是人类社会建立以前就存在的规律,那时候人类处 于平等状态;人为法又有政治法和民法等。孟德斯鸠提倡 资产阶级的自由和平等,但同时又强调自由的实现要受法 律的制约,政治自由并不是愿意做什么就做什么。他说自 由是做法律所许可的一切事情的权利;如果一个公民能够 做法律所禁止的事情,他就不派的威尔逊当选为美国第二 十八任总统,并推行了一系列卓有成效的 “新自由”改革: 制定联邦储备法,重新组织了美国全国的 银行和金融体系; 制定南北战争以来美国最低关税率; 采取联邦累进所得税法; 发展职业教育; 实施铁路部门八小时工作制等。
1919年威尔逊作为三巨头之一,带着他宣扬已久 的被称为“世界和平纲领”的“十四点原则”参 加了巴黎和会,缔结了凡尔赛和约,并获得1919 年世界诺贝尔和平奖

在综合运用多学科理论与方法的同时更重视从经济学视角 来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定量 分析工具的运用 以公共利益为核心展开对公共机构与其它社会机构(各类 企业和公共组织等)以及与个人之间的利益关系问题的研 究,大大拓展了以往公共行政学的研究领域:它涉及的对 象,除了政府组织管理外,还包括一般的社会公共组织、 公益性组织或非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO) 的管理问题;它涉及的主题众多,如政府与市场、政府与 企业、政府与社会、外部性、公共物品、公共选择、政府 失败、公共政治管理、公共(人力、财力、信息)资源管 理等等
功绩制



1883年美国国会通过《文官制度法》(又 叫《彭德尔顿法》),结束了分赃制,开 始实行公开考试、择优任用政府公职人员 的功绩制。 功绩制是现代文官制度的核心。 公共部门应以功绩的大小作为人员录用、 职位晋升以及报酬给付决定的基本依据。 功绩制也为现代公共部门绩效管理奠定了 基础。
对政治-行政两分法的评价
文王在时,旦为子孝,笃仁, 异於群子。及武王即位,旦 常辅翼武王,用事居多。武 王九年,东伐至盟津,周公 辅行。十一年,伐纣,至牧 野,周公佐武王,作牧誓。 破殷,封周公旦於少昊之虚 曲阜,是为鲁公。周公不就 封,留佐武王。 太保召公(前十一世纪), 名奭。武王时,封地在召 (在今陕西岐山县西南), 故称召公;武王灭商以后, 又封他于燕地,为战国七雄 “燕国”的始祖。
行政从政治中分离出来,缩小了政治的界限
国家意志的表达功能和执行功能相互渗透
对行政学的产生起到了促进作用
现代政府机关越来越多参与到决策中,具有立法权限
随着行政学的发展,该理论的影响力逐渐减弱

(二)管理与行政
管理与行政关系图
人的产生 种族管理 部落管理
人与人之间的关系 人与自然间的关系 部落之间的关系 国家 原始管理活动
古德诺的政治—行政两分思想



在所有的政府体制中都存在着两种主要的 或基本的政府功能,即国家意志的表达功 能和国家意志的执行功能 政治与政策或国家意志的表达相关;行政 则与政策的执行相关 政治是国家意志的表达;行政是国家意志 的执行
如何理解政治-行政两分法
公民社会
人民选举
立法机关
组阁
政府
政党或政务官



法国启蒙思想运动的代表人物、资产阶级国家学说 和法学理论的奠基者,曾任波尔多法院院长顾问, 但他热心于科学研究工作。1726年,孟德斯鸠将世 袭的波尔多法院院长职位高价出卖,获得一笔巨款, 迁居巴黎,并进入法兰西科学院为院士。 1728年,孟德斯鸠花了3年时间周游欧洲,对各国 的政治法律、国家制度、民情风俗进行了深入考察, 获得了丰富的材料。1734年,他的《罗马盛衰原因 论》问世,轰动了欧洲学术界,给他带来很高的声 誉。 1748年,孟德斯鸠发表重要著作《论法的精神》, 成为了举世闻名的资产阶级卓越思想家。
从传统公共行政学到新公共行政学
发端于20世纪末40年代
新 公 共 行 政 学 发 展 轨 迹
流行于20世纪60年代后期
发展于20世纪70年代
新公共行政学对传统公共行政学的挑战
由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学 科的理论成果和研究方法转变 抛弃了政治与行政二分论,把政治或政策与 行政看成是政府管理中的连续或交融的过程, 开始重视政府管理中的政策问题研究 由仅仅以效率研究为核心转向更关注公平、 责任和伦理等行政民主性价值取向的研究
The business approach
公共政策学科范式
The policy approach

二战结束后,美国等许多西方工业化国家 面临着大量的棘手问题时,决策者急于寻 求解决问题的办法。
越南战争 种族隔离 快速工业化 居民住房 城市犯罪 就业问题 养老保障 环境保护 社会教育
Hip-Pop的产生 与美国60、70年 代黑人遭受种族 歧视的现状
二、课程内容
基本概念 传统公共行政模式 政府角色
人事管理
绩效管理 财政管理 外部管理 内部管理
变革的时代
新公共管理
民营化改革
公共政策分析 战略管理
伦理与责任
我国公共管理发展情况
三、参考书目





1.(澳)欧文•E •休斯:《公共管理导论》,中国人民大学 出版社,2001年。 2.(美)戴维•H •罗森布鲁姆:《公共行政学:管理、政治 和法律的途径》,中国人民大学出版社,2002年。 3. (美)尼古拉斯•亨利:《公共行政与公共事务》,华夏 出版社,2002年。 4.夏书章 主编:《行政管理学》,高等教育出版社, 2003年。 5.张成福 党秀云 著:《公共管理学》,中国人民大学出 版社,2001年。 6.《中国行政管理》(月刊),中国行政管理学会主办。 7.《政治学研究》(双月刊),中国社科院政治学研究所 主办。 8.张国庆:公共行政学
《公共管理学》课程概要 Public Management
主讲人:胡税根 浙江大学公共管理学院

一、课程简介

二、课程内容 三、参考书目

一、课程简介

在西方,公共行政学本身大体经过了早期 传统的公共行政学和60-70年代以后的新 公共行政学两大阶段。
公 共 行 政 学 传统公共行政学 行政管理


后被法国著名人物孟德斯鸠诠释为行政、 司法、立法三权分立的形式 三权分立学说解决了在该种政治制度下可 能出现的部分问题,被广泛认为是民主制 度的有力保证
洛克
孟德斯鸠
三权分立学说之父——孟德斯鸠
(Charles de Secondat, Baron de Montesquieu) (1689年1月18日 ——1755年2月10日)
事务官
表达国家意志/制定政策
执行法律政策
政务官不涉及具体的政策执行; 避免政务官自己制定政策自己执行; 维护法律与政策的公平、正义
事务官对政治决策不承担责任; 使事务官能从政治斗争中解脱出来; 事务官专心于政府管理
司法机关
从政治-行政两分法到近代文官制度


政治行政分离是对19世纪80年代美国政府 体制改革经验的概括和总结。 基于事务官与政治无关、仅为执行政策的 理论,1883年美国政府确立了以功绩制为 主要内容的近代文官制度(公务员制度的 起源)。
专职行政机构
管理与行政的区别和联系



管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动; 国家产生后,国家政务逐渐从社会事务中脱离出来, 并出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构; 管理与行政有密切关系,行政源于管理,本质上也 是一种管理,但又区别于单纯的管理。 管理(Management)注重管理的行动和艺术,特 指商业事务的结果控制;行政(Administration) 则注重服务。
是仪也,不可谓礼。礼, 所以守其国,行其政令,无 失其民者也。今政令在家, 不能取也;有子家羁,弗能 用也;奸大国之盟,陵虐小 国;利人之难,不知其私。 公室四分,民食于他。思莫 在公,不图其终。
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