关于开征环境税的思考[关于环境税设立原则的思考]
关键词环境税设立原则
“十二五”规划纲要中提到，要选择防治任务繁重、技术标准成熟的
税目开征环境保护税。
这让环境税再度成为各方关注的焦点，各方的焦点
主要集中在以下几个方面：一是谁来制订标准和征税的问题，这个执行层
面涉及到环保和税务部门；二是征税对象的确定问题，企业和消费者在承
担责任方面孰轻孰重；三是征多少税的问题，这中间涉及到环境保护和经
济发展的协调；四是环境税征收后的使用问题，征收的税金能否真正、合理、有效地运用到环保事业中去。
财政科学研究所所长贾康也表示，征收环境税，看起来对企业或个人
的负担增加了，但如果能设计得很好，在优胜劣汰的过程中就会产生升级
换代的经济动力，淘汰落后产能。
环境税怎么才能设计好？应遵循什么样
的原则。
一、公平原则
当代经济学家认为，税收公平原则是设计和实施税收制度最重要的原则。
从税收纠正市场分配缺陷的角度，税收公平原则应创造平等竞争环境，按受益征税，依据能力负担，可以具体概括为竞争原则、受益原则和能力
负担原则。
竞争原则指的是通过税收为市场经济的行为主体创造公平的竞争环境。
环境资源具有公共物品的性质，按公平的机会标准每个行为主体都可享有
使用环境资源的权利。
当各行为主体因自然资源禀赋差异、开发和利用环
境资源能力差异等原因导致不平等竞争时，开征税收可以对形成不平等竞
争的条件进行调节。
受益原则是根据市场经济所确立的等价交换原则，把个人向政府支付
税收看作是分享政府提供公共物品的价格。
对于从环境资源中受益多或污
染环境严重的行为主体，应承担较多的纳税义务；反之，则应承担较少的
纳税义务。
能力负担原则是以行为主体纳税能力为依据行使征税，具体包括横向
公平和纵向公平。
横向公平是指经济能力或纳税能力相同的人应当交纳相
同的税收。
环境税的横向公平要求对于从环境资源中受益并且收入水平同
等的纳税人应同等征税，不应当有偏差。
纵向公平是指经济能力或纳税能
力不同的人应当交纳数额不同的税收。
环境税的纵向公平要求对居住在不
同地区的纳税人应因其所处地区的环境状况不同、地区收入水平不同而征
收不等的环境税。
例如我国幅员辽阔，各地环境污染状况、生态水平迥异，收入水平有较大差异，如果在全国范围内进行统一征收环境税则显失公平。
二、效率原则
税收的效率原则是指国家征税必须有利于资源的有效配置和经济机制
的有效运行，必须有利于提高税务的行政效率，具体包括税收经济效率原
则和税收行政效率原则。
税收经济效率原则是指国家征税应有助于提高经济效率，实现资源的
有效配置。
环境资源具有公共物品的性质，且存在明显的外部性，市场的
自由配置将导致效率损失。
所以我们要运用税收的手段对环境资源的配置
加以调节。
税收行政效率原则是指国家征税应以最小的税收成本去获取最大的税
收收入。
亚当•斯密在《国富论》中所提出“一切赋税的征收，须设法使
人民所付出的尽可能等于国家所收入的”，其核心也是政府应努力降低征
税成本，提高税收行政效率。
环境税应尤其要求注意税收行政效率的提高，
如果环境税本身效率低下，税收成本很高，那么环境税相对于其他环保手
段就失去重要优势。
三、总量控制原则
环境污染总量控制的概念最早是由美国提出的。
总量控制原则是以环
境质量目标为基本依据，对一段时间内一定区域内各污染源的污染物的排
放总量实施控制的管理制度。
环境税应遵守总量控制原则是指在环境资源
的自净能力没被破坏的情况下，允许污染物的实际排放总量超出环境的允
许排放量，但是应当保障环境税的收入资金能够治理污染，恢复环境资源
的自净能力。
因为将污染物的排放总量限制在环境自净能力的范围之内，
必将对我国经济发展造成巨大的制约作用。
所以按照总量控制原则，环境
税的设计总体上应符合这样的要求，即通过理想的污染物排放总量所筹集
的税收收入用于污染治理时，能够维持环境资源的自净能力。
四、可接受性原则
可接受性原则认为，一项税收的设计应该适合能力不同的人使用，无
需特别改动或修改。
这就要求环境税的设计要科学合理，因为环境税的设
计和实施是一个非常复杂的工作，涉及税制设计、税率的测算、征收成本，以及实施环境税对经济社会影响分析等。
一项新的税收政策是否有效，关
键在于它是否在经济上和法律上可行、是否能够被绝大多数纳税人所接受。
仅就环境税的税率而言，过低的税率显示不出环境税的激励作用，难以影
响人们的行为；过高的税率则会造成生产抑制，无法起到预期的调整社会
行为和保护环境的功效，甚至会导致破坏环境的秘密违法行为。
五、协调原则
协调原则是指正确处理各种内外部系，为组织正常运转创造良好的条件和环境，促进组织目标的实现。
我国开征环境税要注意的协调原则包括两方面：环境保护与经济发展的协调、环境税与现行的其他环境手段之间的协调。
（一）环境保护和经济发展相协调的原则
该原则在环境税的设立中主要有两层含义:一是发展经济不能牺牲环境。
开征环境税会增加行为主体的成本，对经济的发展会有一定的影响，但基于保护环境的理念，我国仍有开征环境税的必要性，尤其是对于那些严重污染和破坏自然资源的行为，更是要课以重税。
二是环境保护要考虑其对经济发展的负面影响。
开征环境税不能不考虑行为主体的税收负担，因此在环境税的设立中应科学地设置环境税的纳税主体、客体和税率，恰当的运用环境税的优惠政策，把开征环境税对经济发展的负面影响降到最低。
（二）环境税与现行的其他环境手段之间的协调
鉴于我国环境状况的严峻性、环境税收手段建设的滞后性以及处于转型期的事实，现阶段必须协调环境税和其他行政、经济、法律等各种手段共同来遏制环境恶化的势头。
因为不同的调控手段具有各自不同的特点，而宏观调控作为一个整体，需要不同调控手段的有机配合。
如环境税收手段与行政手段的协调配合：行政管制手段为环境税收手段的刺激作用提供了基本的“支撑”（如规定了排放标准、技术标准等），税收手段又成为命令控制制度有益的必要补充。
六、统筹使用原则
统筹使用原则是指环境税应统一管理和筹划使用。
环境税的统一管理是指环境税收入的大部分应设定为中央税收，并以环保基金形式由中央的专门部门负责专项管理。
而针对局部污染征收的税目，可设定为地方税，以增强地方政府治理有关污染的能力。
环境税的筹划使用，一般来说有两种方式：一是指定用于特定的环境保护活动，即专款专用，二是纳入一般预算收入使用。
环境税专款专用的优点在于：第一，它具有较高的可接受性。
告知纳税人所纳税款被全部用于与改善环境有关的活动，或运用到那些受新税种影响最大的群体身上，有助于新税种获得支持。
第二，专款专用更有利于集中财力实施跨地区、跨流域的大型环境污染项目的治理。
因此这种方式为大多数征收环境税的国家所采用。
但环境税的专款专用在长期中也存在不足，如采取专款专用的税收支出额受限于税收收入额，比如税收收入的数量太大时，容易产生某些项目上资金投入过多现象，而税收收入太少时，又缺乏足够的资金用于这些项目。
因此，专款专用通常作为一种短期的过渡性措施。
当税率逐步达到理想水平时，就有必要将环境税收入纳入一般预算管理，统筹安排，提高资金使用效率。