老龄化背景下特大城市养老设施规划策略探索---以上海为例2015-04-01摘要：老龄化背景下，建设老年友好型城市、提升民生保障水平是特大城市提升全民幸福感和城市综合实力的重要体现。
以上海为例，对养老设施规划提出具体的策略导引，明确养老设施体系包括机构养老设施和社区居家养老服务设施两大方面。
规划需要重点关注养老模式的转变，尊重老年人的养老服务需求，从发展导向、设施布局、存量评估、标准规范以及部门协作角度入手，为城乡规划如何更好地应对老龄化挑战提供经验借鉴。
关键词：老龄化，养老设施，特大城市，战略应对1.背景目前，我国正在经历人口快速老龄化导致的从年轻社会到老龄社会的急剧转变。
2013年底，我国60岁以上老年人口数达到约2.02亿人，老龄化率为14.8%（吴玉韶，2013）。
在经济社会发展转型的大背景下，老龄化与城镇化相伴，与中等收入陷阱相遇（未富先老），老年人对服务设施尤其是医疗设施、养老设施、文化活动设施以及无障碍设施等提出了一系列新的要求，老龄问题极为严峻。
中共十八大提出“积极应对人口老龄化”；强调以人为本、建设推动新型城镇化（沈清基，2013）的发展方向，发展养老服务成为政府调结构、惠民生、促升级的重要力量。
国务院及各部委、各地方政府围绕《关于加快发展养老服务业的若干意见（国发〔2013〕35号）》颁布了一系列的相关政策文件，明确要求建立“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”。
对于弱势群体的关注是体现城市规划民主和公正的重要表现，养老设施专项规划作为城市规划重要的专项内容，尤其是在深度老龄化背景下，是一个亟待加强研究的问题。
上海是中国第一个进入老龄化社会的城市，也是目前全国人口老龄化程度最高的特大城市。
2013年初，开展了老龄化背景下规划如何应对的战略研究，并于当年7月由市规土局和市民政局牵头，开展了全市第一次养老设施布局专项规划编制工作。
笔者以上海为例，围绕养老服务设施体系，明确城市规划中养老设施规划的战略导引，为特大城市如何从城市规划角度来积极应对老龄化提供思路和借鉴。
2.上海老龄化发展及挑战上海的老龄化问题在全国具有代表性和先导性，呈现速度快、程度深、空间分布差异大、需求多元化等突出特征。
这一点与全国各大城市的特征基本一致。
图1 全市户籍老年人口预测情况Fig.1 The projection of registered elderly population of Shanghai资料来源：根据上海市“六普”人口数据测算图2 2010年全市户籍老年人口分布（左：60岁以上；右：80岁以上）Fig.2The distribution of registered elderly population in 2010（Left: more than 60years old; Right: more than 80 years old）资料来源：根据上海市“六普”人口数据测算.图3 2010年上海市中心城区和郊区老龄化和高龄化率对比图Fig.3 The comparison of aging rate between the central area and the suburb area资料来源：根据上海市“六普”人口数据测算.2.1 迈向深度老龄化的上海2.1.1 总量：未来十几年是老年人口规模增幅最高、增速最快的阶段2013年上海60岁以上户籍老人为387.6万人，老龄化率为27.1%。
老年抚养系数方面，2000-2013年，老年抚养系数从26.1%提高到42.4%，呈现逐年递增态势，占总抚养系数的比重也从60.8%提高到74.9%，社会抚养成本逐年进一步向老年人倾斜，老龄化挑战更为严峻。
未来十几年是上海老年人口规模增幅最高、增速最快的阶段。
1950年代出生高峰期的人口逐步进入老年期，老龄化速度在加快，程度在加深。
根据“六普”户籍人口的年龄结构、各年龄段的死亡率，以及户籍人口的预期寿命情况，采用年龄平移法对中长期户籍老年人口总量进行推算。
根据预测，全市户籍老年人口呈现快速增长趋势，2015年末，户籍60岁及以上老年人口将超过430万人，2020年上海户籍老年人口将达到531万人，至2030年左右达到峰值（约593万人左右）。
2.1.2结构：老年人口高龄化、空巢化现象显著，高龄人口持续增长从老年人口结构分析，一方面高龄老人数及高龄化率不断上升，对专业护理服务以及社区居家养老服务设施提出更高的要求。
2010年，全市80岁以上的高龄老年人口为59.2万人，占老年人口总数的18%，未来高龄人口占比将以较快速度上升，于2040年左右达到峰值，高龄化率将达到38%左右（图1）。
高龄人口的峰值较整体老龄人口峰值晚十年出现，意味着未来养老设施的护理服务需求增长将持续更长时间。
另一方面，随着实行独生子女政策后的父母进入老龄阶段，纯老家庭及孤老人数不断增加，对养老服务体系提出了巨大的挑战。
2013年末上海市“纯老家庭”②老年人数90.43万人，约占户籍老人总人口的1/4，其中独居老年人23.51万人，孤老人数约为2.40万人。
2.1.3分布：老年人口城乡分布不均衡，中心城区密度高、老龄化程度深全市各区（县）老龄化、高龄化程度不同，中心城区较郊区挑战更严峻（图2）。
“六普”数据显示，上海中心城八区60岁以上老年人口约151.1万人，郊区九区为179.9万人，但中心城区的老龄化率比郊区高约7.5%。
高龄人口方面，中心城区80岁以上高龄老年人口为30.6万人，略多于郊区的29.2万人，但是中心城区高龄化率比郊区高约25%（图3）。
根据“六普”人口年龄数据外推，上海市各区县户籍老年人口将在2025-2040年期间逐个达到峰值（图4）。
其中，中心城区基本在2025年左右达到峰值，郊区相对晚一些。
同时，据实地调研，上海郊区农村地区仍存在大量空巢老人家庭，由于秉持传统观念，对于入住养老机构意愿并不强烈，加上老年人在空间上分布较为分散，对于养老服务供给提出了新的挑战。
2.1.4需求：老年人口对机构的护理需求突出，社区配置多元功能需求强烈目前，住养在养老机构中的老年人高龄化程度显著，对护理的需求也较为突出。
据2012年底上海市民政局数据，养老机构中入住老人的平均年龄为85.2岁，其中80岁以上老年人占67.5%，二级以上需护理的老年人占近4/5。
另据上海市老龄科学研究中心于2008年开展的人口抽样调查显示，老年人在自己健康状况变差时，选择入住机构养老的比例由3.4%迅速提高到8.3%，对设施的护理质量和供给量提出了较高要求。
老年人对社区居家养老服务设施功能多元化的需求强烈。
据2012年11月由市民政局、市规土局和市规划院联合对全市各社区和养老机构的约1万名老年人开展养老需求问卷调查显示，社区居家养老服务设施需求配臵模块功能需求多元化，尤其是助餐、助医、生活照料和文娱等功能。
图4预测上海市各区县户籍老年人口峰值出现年Fig.4The projection for the peaking year of regional registered elderly population 资料来源：根据上海市“六普”人口空间数据测算.图5 2013年上海市各区县百名老年人床位数示意图Fig.5 Regional number of the beds shared by every 100 registered elderly people in2013资料来源：上海市民政局.图6规划与民政系统在养老设施配臵标准口径对应示意图Fig.6 Different allocation standards used by planners and the Civil AffairsDepartment资料来源：笔者自绘.2.2养老设施面临的主要挑战经过改革开放以来的探索实践，尤其是“十一五”至今养老设施的快速补缺和规模扩张，目前上海市“9073”养老服务格局已初步形成。
截止2013年底，全市共有养老机构631家，养老床位总数达10.84万张，约占户籍老年人口的2.9%，社区居家养老设施服务老年人数已经超过7%的目标。
支撑家庭自我照料的住宅与社区也不断涌现，成为上海养老设施的重要补充（田菲，于一凡，2013）。
但是相对于总量快速增长，在设施稳定度、服务水平、空间布局、配臵标准等方面仍然存在不足和差距。
2.2.1存量设施：结构、权属有待优化上海市养老机构床位公办与民办机构形成并举的形势，但发展良莠不齐。
上海全市存量养老设施中，公办养老机构床位数约为4.6万张，约占47.7%。
公办机构在房屋使用、经费补贴等方面享受较多优惠，服务定价较低，对市场化的民办机构形成了较大竞争。
如2013年底，上海郊区某区公办养老机构入住率达到85%，大部分民办养老机构不到50%。
受到主办主体以及房屋产权属性等影响，部分存量床位不稳定且流失严重。
据统计，目前上海全市养老机构拥有产权的比例为22.5%，部分养老设施利用闲臵学校、医院或厂房改建，与已批规划有一定冲突，部分养老设施土地使用不集约，开发强度较低等，亟需规划导引。
2.2.2空间匹配：城乡老年人口分布与养老设施供给失衡机构养老方面，通过老年人口空间分布和床位数对比分析（图5），城乡差异较大。
中心城区老年人口总量大、分布集中，床位设施相对紧缺；郊区老年人总量相对较小、分布较为分散，养老机构的床位相对充足但配套不足，加上交通与服务水平较低，机构入住率偏低，区域差异较大。
社区居家养老服务设施方面，以500和1000m为服务半径进行分析，全市日间照料中心以及助餐点设施总量不足且覆盖不均，在郊区的覆盖面则更低，亟待布局优化。
且由于规模有限导致设施功能简易，服务能级偏低，也直接影响了设施使用效率和服务质量。
目前，全市社区居家养老服务设施功能配臵主要以助餐、文娱活动、老年教育及生活服务为主，功能已开始趋向多元但需优化提升。
2.2.3配置标准：规范标准亟待明确、创新和对接规划面临的重要问题就是建立规划标准与行业部门之间统一的话语体系。
一方面，现行规范标准中养老机构名称不统一，服务对象界定不一致，社区居家养老服务设施功能载体多元化，但需求存在较大差异，量化指标较为困难；另一方面，目前规划标准中的用地类型无法与养老设施直接对应（图6），如上海市控规标准中社会福利类用地与宗教设施等用地等均为C9类其他公共服务设施用地，难以明晰养老设施独立地块。
再者，养老设施分类分级亟需对接。
一方面，规划按照服务人口和服务半径分为市级、区级、社区级，以控规单元为基本单位进行设施配臵；而另一方面民政管理则根据举办主体不同，以街道（镇）、区县等行城市发展目标 养老相关发展理念 来源 纽约 更绿色、更美好的纽约 A Greener, Greater NewYork ①老年人友好城市Age-friendly ②老龄化革命 Aging RevolutionA Greener, Greater New York-PlaNYC 2011. 伦敦 卓越的全球城市 Best Big City in the World ①老年友好Age-friendly②“一生的家”建房标准The Life timeHomes The London Plan: Spatial development strategy for greater London, 2011.香港 ①亚洲国际都会 ②善用有限土地资源③称心的生活环境老有所养，老有所属，老有所为 香港2030:规划远景与策略，2000. 东京 越过大地震灾害，引领日本的复兴 ①打造令人放心的少子老龄化社会的城市模式②打造有热情的谁都能挑战的社会 2020年的东京，2011.首尔 平等、沟通与关怀的幸福市民城市 平等和谐以人为本的城市，确保老年休闲福利机构的配臵 首尔2030城市总体规划，2011.升城市全球竞争力的重要手段（表1）。