北约对利比亚采取军事行动的合法性研究朱文奇(中国人民大学法学院教授、博士生导师北京100872)摘要:2011年3月17日,联合国安全理事会通过了针对利比亚的5第1973(2011)号决议6,授权联合国会员国采取一切必要措施但排除一切形式的外国军事占领以使利比亚平民免受武装袭击的威胁。
然而,北大西洋公约组织部分成员国在随后发起的针对利比亚的一系列军事行动超出了5第1973(2011)号决议6的授权范围,违反了国际法上的不干涉内政原则、禁止使用武力原则以及国际人道法的有关规定,属于国际不法行为。
关键词:5第1973(2011)号决议6不干涉内政原则禁止使用武力原则国际人道主义2011年2月26日,联合国安全理事会(以下简称安理会)通过了5第1970(2011)号决议6,¹决定对利比亚实行武器禁运并对利比亚领导人卡扎菲及其家庭主要成员进行制裁。
随着利比亚局势的恶化、暴力升级和平民伤亡的日益增多,2011年3月17日,安理会又通过了5第1973(2011)号决议6,º决定在利比亚上空设立禁飞区,授权联合国会员国采取一切必要措施但排除一切形式的外国军事占领以使利比亚平民免受武装袭击的威胁。
2011年3月19日晚,法、美、英三国开始对利比亚进行军事打击。
随后,加拿大、比利时、西班牙、挪威、丹麦等北大西洋公约组织(以下简称北约)成员国也宣布加入对利比亚的军事行动。
那么,北约对利比亚使用武力、采取一系列军事行动的行为是否符合5第1973(2011)号决议6的有关规定呢?如果这一行为没有得到5第1973(2011)号决议6的授权,那么其是否属于国际不法行为呢?以下笔者将结合联合国的有关法律文件和实践对上述问题作些论述。
一、安理会授权使用武力之法律依据:基于5联合国宪章6的分析在国际社会中,任何人(国家或国际组织)都要遵守法律,安理会也不例外。
而安理会必须遵守的法律就是5联合国宪章6。
5联合国宪章6是联合国的根本大法。
因此,在回答北约对利比亚采取军事行动是否得到安理会授权这一问题之前,我们有必要考察一下安理会能否授权联合国会员国使用武力的问题。
应该说,从5联合国宪章6的有关规定看,安理会具有使用武力的权力。
5联合国宪章6第24-25条明确规定,安理会是一个具有维护国际和平与安全主要责任的联合国机构,联合国会员国有义务执行安理会通过的决议。
不仅如此,5联合国宪章6还赋予安理会各种相应的权力。
5联合国宪章6第7章第39-51条明确规定,安理会有权决定是否已经发生了威胁、破坏和平的或侵略性的行为;如果安理会认为有这样的行为发生,那么它就有权提出建议或采取行动;安理会可以采取海、陆、空行动恢复国际和平与安全。
5联合国宪章6第7章甚至还设想成立联合国军,并赋予安理会对联合国军执行行动的决定权。
由此不难看出,作为联合国集体安全制度的强制措施之一,安理会可以依据5联合国宪章6第7章的规定建议或决定使用武力以履行联合国赋予它的维护或恢复国际和平与安全的责任和义务。
在北约对利比亚采取军事行动之前,安理会决议授权使用武力的实践曾经有6次,它们分别是:(1) ##104北约对利比亚采取军事行动的合法性研究1950年关于/大韩民国遭受侵略之控诉0(/朝鲜战争0)的5第84(1950)号决议6;»(2)1966年关于/南罗得西亚局势问题0的5第221(1966)号决议6;¼(3)1990年关于/伊拉克-科威特间局势问题0(/海湾战争0)的5第678(1990)号决议6;½(4)1993年关于/索马里局势0(/索马里维和行动0)的5第814(1993)号决议6¾和5第837(1993)号决议6;¿(5)1993年关于/波斯尼亚和黑塞哥维纳局势0(/波斯尼亚维和行动0)的5第816(1993)号决议6;À(6)1994年关于/海地问题0的5第940(1994)号决议6。
Á在这些安理会授权使用武力的情形中,虽然国际社会对安理会决议的通过是否在政治上具有正义性持有怀疑态度,但并没有哪一个国家对安理会授权联合国会员国使用武力的法律基础提出过质疑。
国际社会成员也普遍认可安理会根据5联合国宪章6而享有的授权联合国会员国使用武力的权力。
然而,安理会的权力并非没有限制,安理会也要遵守法律。
国际法院在/西南非洲案0Â的咨询意见中就曾明确表示:虽然5联合国宪章6第24条赋予了安理会维护国际和平与安全所必需的权力,但对这些权力的行使还是有限制的,对这些权力进行限制的唯一基础是5联合国宪章6第1章所确立的根本原则和目的。
由此可见,安理会可以授权使用武力是一回事,安理会在某个具体问题上有没有授权则是另一回事。
那么,在利比亚问题上,安理会究竟有没有授权联合国会员国使用武力呢?如果有的话,那么其授权范围又如何呢?二、安理会授权使用武力之范围:基于5第1973(2011)号决议6的分析综观5第1973(2011)号决议6的内容我们不难发现,其目的和宗旨在于保护平民,是出于人道主义的考虑。
5第1973(2011)号决议6在序言部分首先表明,安理会/对(利比亚)形势的恶化、暴力的升级及大量平民的伤亡表示严重的关注0。
5第1973(2011)号决议6在回顾5第1970(2011)号决议6关于要/提供人道援助和有关援助0的内容后表示,/决心保护平民和平民居住区,确保人道援助迅速和无阻碍地通过,,目前在利比亚发生的针对平民人口的大规模、有系统的攻击可构成危害人类罪,,关切那些被迫逃离阿拉伯利比亚民众国境内暴力行为的难民和外国工人的困境,欢迎邻国,特别是突尼斯和埃及为解决这些难民和外国工人的需要做出的反应,并呼吁国际社会支持这些努力,,在利比亚领空禁止一切飞行是保护平民以及保障运送人道援助的安全的一个重要因素,是促进在利比亚境内停止敌对行动的一个果断步骤0。
此外,5第1973(2011)号决议6明确表示安理会/重申对阿拉伯利比亚民众国主权、独立、领土完整和国家统一的坚定承诺0。
可见,5第1973(2011)号决议6的内容主要包括以下三点:(1)安理会主要是出于人道主义的考虑而通过5第1973(2011)号决议6的,因为该决议反复强调如何能确保人道主义援助迅速和无阻碍地通过以及如何能更好地保护平民;(2)为了保护平民和确保人道主义援助无阻碍地通过,决定设立禁飞区;(3)明确表达了对利比亚主权、独立、领土完整和国家统一的坚定承诺。
由此我们可以发现,对利比亚使用武力并非5第1973(2011)号决议6的本意,安理会也并没有授权联合国会员国使用武力。
可以说,5第1973(2011)号决议6最重要的内容就是设立禁飞区,那么设立禁飞区是否意味着可以使用武力呢?事实上,所谓禁飞区,是指在特定地域划定的特殊限制空域,其目的在于限制有关方面的飞行器在管制空域内的飞行活动。
5第1973(2011)号决议6指出:/禁止一切飞行是保护平民以及保障运送人道援助的安全的一个重要因素0。
其目的显然是为了限制利比亚空军的飞行活动以防止其对无辜平民的军事轰炸,而非明确授权北约对利比亚使用武力包括对利比亚政府军的轰炸与对卡扎菲及其家庭成员的轰炸等。
黎巴嫩常驻联合国大使的发言也清楚地验证了这一观点。
在安理会通过5第1973(2011)号决议6之后,黎巴嫩常驻联合国大使萨拉姆先生在发言中表明:/黎巴嫩根据阿拉伯国家联盟3月12日的决议,向安理会发出呼吁,要求安理会必须:-承担起对利比亚局势的责任,包括采取必要措施设立禁飞区;特别是在遭到过空袭的地方建立安全区;并采取确保利比亚人民及所有外国公民受到保护的措施.。
今天的决议[5第1973(2011)号决议6]基本上考虑到利比亚人民的呼声和阿拉伯国家联盟提出的有关利比亚当局停止对其人民施以暴力和残忍罪行的要求,,今天的决议旨在保护利比亚平民。
我们强调,它不会使利比亚任何一部分领土遭到占领。
在这方面,我愿重申以下方面:显而易见,黎巴嫩永远不会主张在世界上任何一个角落,特别是在兄弟般的利比亚使用武力或支持战争,因为它自己就饱受战争与暴力的摧残##105法商研究2011年第4期(总第144期),,正如我们在导致本决议通过的谈判的各个阶段中所作的那样,我还要重申应该和必须充分尊重利比亚的主权和领土完整0。
l v由此不难发现,由于5第1973(2011)号决议6明确表示安理会重申对利比亚主权、独立、领土完整和国家统一的坚定承诺,因此,其本身是反对以武力干涉利比亚的领土完整和国家统一的。
由于5第1973(2011)号决议6中有/采取一切必要措施0以及/恢复国际和平与安全0的措辞,因此有人可能会认为,北约对利比亚使用武力是因为安理会决议的授权所致。
于是,这就涉及对安理会决议应如何解读或解释的问题。
安理会决议属于对国家具有拘束力的国际文件之一。
根据1969年5维也纳条约法公约6(以下简称5条约法公约6)第31条的规定,条约解释应以条约(条约正文文本、条约前言及附件)用语、语境以及条约制定目的为根据。
5条约法公约6中规定的条约解释方法被国际法院认定为体现了国际习惯法下的条约解释规则, l w既适用于对5联合国宪章6的解释,也适用于对安理会决议的解释。
根据安理会以往的实践我们不难发现,安理会在某些条件下会明确授权安理会派驻的武装部队执行军事行动或使用武力,如5第84(1950)号决议6、5第940(1994)号决议6、5第221(1966)号决议6中的有关规定;安理会决议中/采取一切必要措施0以/恢复国际和平与安全0等措辞有时亦被认为是对使用武力的授权,如5第678(1990)号决议6中的有关规定。
此外,安理会要求设立禁飞区并执行有关规定有时也确实含有对使用武力的授权,如5第816(1993)号决议6中的有关规定。
然而,如上所述,对安理会决议的理解要通过其用语、语境以及制定目的来做具体分析。
5第1973(2011)号决议6虽然/认定利比亚局势继续对国际和平与安全构成威胁0,虽然也决定要/采取一切必要措施0,但这两者并没连在一起,而是分开的。
前者是在5第1973(2011)号决议6的序言里,后者则是在5第1973(2011)号决议6正文中关于/保护平民0的第4段,即/授权已通知秘书长的以本国名义或通过区域组织或安排和与秘书长合作采取行动的会员国,采取一切必要措施,,以便保护利比亚国境内可能遭受袭击的平民和平民居住区0。
因此,5第1973(2011)号决议6只是授权采取/一切必要手段0以保护/利比亚国境内可能遭受袭击的平民和平民居住区0,并没有明确授权要对利比亚政府军使用武力。
既然没有明确授权使用武力,那么能否以基于所谓的/默许授权0来诉诸武力呢?在这里,答案是否定的。