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既无授权也无相应的组织 架构来提供管理与服务。 由此提出了基层治理的组 织网络和制度重塑的深层
挑战。
们可以对当前基层治理创 新的历史方向作出更为清 晰的勾勒：一方面，当代 中国基层社会的治理变革 首先涉及到对社会发展新
态势的回应，由此需要在
其次，在社会需求结 构和利益结构快速分化的 背景下．传统的以行政体 系为主要依托的基层公共 服务体系和社会矛盾化解 体系已越来越难以应对。 近年来，中国社会的阶层 分化态势显著。随之引发 了需求结构和利益结构的 多元分化，这意味着基层 治理体系将长期面对如何 有效供给多层次公共产品 和协调社会多元利益关系 这两个基本挑战。这就势 必要更多地引入社会力量 和市场力量，形成多层次 的复合治理结构，这从深 层次上对基层治理的体制 架构改革、政社关系调整 以及相应的公共政策创新 都提出了很高的要求。 第三，在风险社会 来临的现代发展背景下， 传统基层治理体系松散整 合的结构特征亟须得到系 统提升。随着中国经济社 会日益融入全球体系，城 市尤其是特大城市已经和 全球风险社会紧密联结。 各类传统或非传统社会风 险累积、爆发的可能性日 增，面对这种新情况，亟 须形成以政府专业治理部 门为主导、快速联动的跨 部门、跨界治理网络，这 在很大程度上对当前基层 治理变革提出了新要求。 基于上述分析，我
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碎片化实践的特征，改革 的实践者和推动者大多都 在“形势所迫”和“问题 倒逼”的情境中摸索经 验。缺乏一种系统改革思 路的指引。这种现状向研
究者提出了严峻的挑战，
三是事权和自由裁量 权在行政体系内大量自上 而下放权。这种做法的原 意是授权基层政府根据辖 区内不同情况灵活治理， 但却间接导致了两个严 重后果：首先，人为割断 了属地之间的横向联系， 阻碍了资源的横向流动和
的新型基层治理格局成型
时。当代中国国家治理能 力也将迈向新的台阶。 （作者单位：上海
大学基层治理创新研究中
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当前基层社会治理创新的起点与方向
作者： 作者单位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期)： 黄晓春 上海大学基层治理创新研究中心 西部大开发 West Development 2014(11)
五是强调“技术治
理”和单一目标的项目化 运作。既有治理模式下。 管理部门日趋注重在技术 主义的层面解决备类社会 治理难题。其后果是：很 多项目仅仅在表层上解决 了问题。但深层次问题却 一直缺乏整体性的应对思 路。另一方面，由于每个 项目只针对单一目标，因 此整体性的公共管理目标 往往被各种项目碎片化 了，不同项目之间的协调 也越来越困难。
力、容纳多种治理结构
首先，在高度开放、 流动的新型社会背景下， 传统基层治理网络的“盲 区”愈发显著。现在，流 动人口已经成为全国各大 城市社会的主要构成部分 之一。但这些城市以居、 村委为依托的基层治理网 络却无法有效覆盖这部分 人群，这一方面造成了流 动人口各种需求难以得到 有效满足，另一方面也不 利于城市社会秩序的长效 维系。此外，近年来，在 北京、上海、广州等特大 城市的中心城区和经济高 度发达区域，社区人口中 居住人口的规模已被分布 于各类商业场所中的职业 人口快速赶超，但目前基 层治理的管理与服务网络 几乎都是针对前者而言 的，基层政府在面对辖区 内规模庞大的职业群体时
人口的精细化管理与服 务、社会矛盾长效化解以 及风险与公共安全体系建 设方面形成针对性的治理 模式，并探讨不同治理模 式共处的组织与制度安 排。另一方面。每种治理 模式的形成与发展都涉及 到特定的国家、社会与市 场多方合作治理结构，因 此，改革的实践者需要结 合不同领域的治理目标， 探索形成多种治理结构。 换句话说，我们需要更为 具体地探索“党委领导， 政府负责，社会协同，公 众参与，法治保障”的实 现方式，而不能用“一刀 切”的方式来总体性地讨 论国家与社会间的关系， 比如：在入口的精细化管 理与服务方面，政府负责 主要体现为“把关人”和 “托底者”的角色，政府 通过公共政策安排鼓励市 场与社会力量在此领域发 挥重要作用；但在风险治 理领域，政府负责就表现 为全权主导式的动员与资 源整合。当一种更具包容
跨区域配置；其次，在技
也催促改革者从深层次上 审视当前基层治理创新的 起点与方向。 历史地看，国内主 要城市的基层治理组织与 制度架构都成型于上世纪 ９０年代初中期。以上海、 北京、沈阳、武汉等特大 城市为源头。国内形成了 几种具有鲜明特色的基层 治理模式。这些治理模式 在行政力量的配置方式、 居民自治机制的探索方向 等问题上虽然有一定的差 异，但就本质而言，这些 模式都有一些基本的核心 特征： 一是以相对封闭条 件下的居住人口管理与服 务为重心。从这个角度来 看。户籍制度以及附着于 户籍制之上的公共物品配 置方式是既有治理模式的 核心内容。
当前基层社会治理创新的 起点与方向
】田【Ⅱ］
近年来，中国社会的 阶层分化态势显著，随之 引发了需求结构和利益结 构的多元分化，这意味着 基层治理体系将长期面对 如何有效供给多层次公共
产品和协调社会多元利益 关系这两个基本挑战。
基层社会的治理创新
不同地Ｉ 创新的６ 不同的｛ 的切入』
已经成为国内不同城市探 索新型社会治理模式的重 心所在。从经验上来看．
引用本文格式：黄晓春 当前基层社会治理创新的起点与方向[期刊论文]-各类公共产品切割
为地方化的公共产品，阻
碍了区域性公共产品的出
现。
四是有限动员社会。 主要表现为“社会协同” 与“公众参与”仍主要停 留在城市管理的末梢（如 居民区）。行政管理部门 往往习惯于从补充行政管 理的角度来动员社会和组 织公众参与。而不是鼓励 具有主体性意识的社会主 体发育。其后果是各类社 会组织的数目越来越多， 但社会自我协调的能力却 始终赢弱。
既有治理模式的上
强有力行政执行力。借助 “职能同构”的政府组织 体系和“层层加码”的自 上而下的科层压力体系， 这套治理模式形成了很 强的行政执行力以及相应 的资源整合能力。但这种 强大的行政执行力是以高 昂的行政成本甚至社会成 本为代价的，一旦资源紧 缩，其可持续能力有限。
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社会治理
述特点构成了人们理解当 前基层治理创新起点的基 本线索。客观来看，这套 治理模式在社会流动速度 相对缓慢、需求结构相对 简单、利益分化不太显著 的时代背景下具有很强的 适应性。借助这套治理模 式，北京、上海、广州等 特大城市有效应对了上世 纪９０年代中后期以来十 多年城市发展中遇到的各 类社会治理问题。但近五 年来．随着中国经济社会 的快速发展，这套治理模 式的不适应性日显，尤其 是在面对以下三个结构性 问题时。显得越发力不从