村庄规划的反思与对策——以云南省村庄规划为例杨君杰;代大胜【摘要】近年来,按照党中央、国务院关于加强农村工作的有关决策部署和要求,云南省委、省政府统筹城乡发展,扎实推进社会主义新农村建设,全省农村经济社会始终保持良好的发展态势.2010年至今,云南省村庄规划编制任务的全面开展,为很多村庄带来了社会及经济效益.但是随着村庄规划编制的不断深入,由于时间紧迫,研究深度不够,村庄规划的编制落后以及规划实施管理的缺失引发无序建设和盲目发展的问题日益呈现.该文试图从中找出现行的村庄规划编制中存在的问题,以期能为云南省村庄规划提供对策.%Recently, according to the Party Central Committee and the State Council on strengthening the rural work of the relevant decision-making arrangements and requirements. Provincial Party committee and provincial government in Yunnan push forward the construction of ne w socialist countryside, the province's rural economy and society has always maintained a good momentum of development. Since 2010, Full im plementation of the village planning of Yunnan province has brought social and economic benefits for villages. But with the deepening of the vil lage planning, due to time constraints and lack of depth, the establishment of village planning getting behind and short of management proble ms appear more and more. This paper tries to find out the current issue of the preparation of village planning in order to provide a solution for vill age planning of Yunnan.【期刊名称】《华中建筑》【年(卷),期】2012(030)006【总页数】3页(P113-115)【关键词】村庄规划;云南省;规划管理;公众参与【作者】杨君杰;代大胜【作者单位】昆明理工大学建筑工程学院 650051;武汉市规划设计研究院 650051【正文语种】中文【中图分类】TU982.29云南是一个集边疆、民族、山区、贫困“四位一体”，城乡二元经济结构突出的欠发达省份，由于历史、自然和经济社会发展等原因，全省村庄规划编制工作严重滞后，村民无规划建房现象普遍。

云南全省共有村庄13.3万个，其中行政村1.1万个，自然村12.2万个，按照云南省村庄规划工作目标，到2012年完成全省的村庄规划编制工作。

由于云南省村庄规划处于探索阶段，但是政策面又要求必须按时完成，造成云南省村庄规划总体呈现以下几个特点：（1）村庄编制工作总体进展缓慢，完成率较低截止到2010年底，云南省行政村总体规划完成率仅为16%，自然村建设规划完成率仅为6.12%，2011年完成率虽然没有统计完，但可以预计仍然会低于全国平均水平，特别是与江苏、浙江等沿海发达省份相比，处于整体落后状态。

（2）管理工作滞后，机制不健全截止到2010年底，全省仍有44%的乡镇既无规划管理机构、也无专职工作人员，失管严重、建设无序，乱占滥用耕地、超标准占用宅基地等现象突出。

即使有工作人员也基本上是兼职的，规划相关知识比较薄弱，造成虽有管理机构但是管理却很难到位。

（3）规划质量不高，适用性差已经编制的一些规划都只明确了各类建设用地性质，对农村实施的危房改造、村庄整治等工程缺乏实施内容，没有充分发挥规划的引导、调控作用。

（4）编制方式单一，成本偏高按照3年完成13.3万个村庄规划的目标来算，平均一天差不多就要完成130个村庄规划。

因此大部分地方主要采取委托一家单位来编制整个行政辖区的全部村庄规划，这就造成了类似于批量化生产的计算机出图。

编制工作流于形式，没有当地群众和社会各方面的共同参与，规划编制实用性差，不适应农业、农村发展和农民的实际需要。

如果不统一编制又会造成成本增加，地方财政紧张。

为切实解决云南省村庄规划编制工作滞后和管理缺位问题，云南省于2005年启动了村庄规划编制试点工作，2007年又制定下发了《云南省社会主义新农村建设规划纲要（2006-2010）》。

按照云南省委、省政府的部署和要求，各地、各有关部门做了大量力所能及的工作，并取得了一定成效，为全面推进村庄规划编制工作奠定了一定基础。

特别是省政府制定下发的《关于加快推进村庄规划工作的实施意见》中提出全省村庄规划的总体目标：2010年试点阶段、2011年全面实施阶段和2012年全面完成阶段。

都对全省的村庄规划及管理起到了促进作用。

但随着云南省城镇化进程的进一步加快和社会主义新农村建设的深入推进，全省农村基础设施建设规模不断扩大，因规划滞后、建设失管引发的无序建设和盲目发展问题日益突出，需要引起我们高度重视。

2.1 外来力量对村庄规划的干预为了推进村庄面貌的改善，响应建设社会主义新农村的号召，上级政府纷纷通过补助等形式扶助村庄发展和建设。

这在某种程度上为农村发展带来了契机，并起到了决定性的作用，这种作用甚至超越了村级组织的主体性，成为村庄发展的主导力量。

但是因为云南大部分农村的经济基础的薄弱，以及外来力量的强势介入等问题，造成了村庄建设组织主体性的缺失，以及村庄建设负责人自主创造性的缺失，同时也带来了村庄规划的问题。

外来力量也对云南省特色村庄的整体风貌造成了严重的破坏，笔者到中甸的藏族村落尼汝村调研，发现由于修通道路后，水泥、彩钢瓦等现代材料的应用，其建筑形态已经逐渐丧失了民族特色。

例如，笔者在云南省迪庆州香格里拉县的历史文化名村尼汝村（图1）的调研过程中就发现，由于政策的原因，该村的路面基本上都铺上了水泥路，而且为减少木材的用量，原有的木楞屋顶全换成了蓝色甚至红色的屋顶，远处看过去就像是一片厂房。

而且由于交通越来越便捷，导致现代材料的大量引进，造成传统的建筑材料的使用越来越少，文化名村特有的气息也越来越少（图1左侧为用彩钢瓦后的屋顶形式，右侧为传统的木屋顶，中间是路面硬化以后形成的生硬的村落空间）。

2.2 规划愿望与规划实施的反差村民改善居住环境、建设美好家园的愿望是迫切的。

简陋的基础设施和落后的生活条件，已经迫使很多村民背井离乡，而回乡的村民又带回来异乡的建设情况，加上现代社会发达的通讯，很多村民开始去思考如何改善居住环境，去跟上时代的建设步伐。

不能因为经济基础差，就否定村民想发展的良好愿望。

这种愿望体现出来的偏差，导致在云南省边远地区村庄违章违法建筑的不断出现，不能根绝。

2.3 村庄规划编制与建设要求不相符如何编制好村庄规划，增强村庄规划的可实施性，使其适宜村庄建设，成为指导村庄建设的有利武器，这是云南省在近几年制定村庄规划日益体现的一大问题，值得我们每一个规划人进行反思。

规划人员其实也认识到了这个问题，可是受自身的局限，无法获得解决这个问题的方法。

在规划调查阶段，他们只能在村庄一穷二白的基础上寻找“少得可怜”的资料，在规划制定阶段，因为村里的干部提不出好的建议，他们只能在美好的意愿当中布置道路和绿地，布置几幢不知什么时候能建设的建筑。

另一方面，除了部分经济较强的地区外，大部分村庄除了省、市、县划拨的3000元的规划经费外，村里也无法拿出更多的钱作为规划经费。

所谓花多少钱办多少事，规划的制定就显得比较粗糙简单，这样产生的规划结果只能是一个无可奈何的规划结果，其指导村庄建设的意义可想而知。

从某种程度来说，村庄整治并不那么需要规划的指导。

垃圾收集、污水收集、河道清理、路面硬化、宅旁绿化、路灯亮化等村庄整治行为，并不在规划的指导方面来完成，而在于实施者的意图和知识面的多寡上。

从而我们不得不这样提问：云南村庄规划的制定是否切合实际？是否需要村庄规划全覆盖？由于政策的原因，云南省村庄规划按照要求必须全覆盖，留给我们思考的不是需要全覆盖否，而是该如何做好村庄规划的编制和实施。

结合一些实际情况和经验，本文提出以下四方面关于制定村庄规划的对策。

3.1 村庄规划应全面推行公众参与制度规划行业对公众参与这项制度的推行越来越重视，也出现了比较多的方法。

通过宣传解释，让村民自愿加入到村庄规划建设讨论中来。

无论是基础资料调查阶段和方案制定阶段，都要充分接触广大群众。

只要提高了村民参与建设的意愿，把法律赋予村民的权利还给村民，村庄规划的制定才有广泛的群众基础，规划的实施才会在村民的意愿中扎根,这样的村庄规划在规划实施阶段就有可能开花结果。

云南省政府也有关于规划编制人员“三结合一体化”的要求，即成立由县乡领导干部、专业技术人员、村民代表三方参与的规划编制工作组，专门负责村庄规划的编制工作（图2）。

小桃花村村庄规划的编制过程中，首先，由领导干部和设计人员就村子本身的发展条件，设计出一个理想性的规划草案；然后，就规划草案与村民代表进行沟通；最后，在充分吸收村民意见的前提下，编制出既符合政策法规，又能满足村民需要，同时还是比较专业的村庄规划。

3.2 村庄规划要抓好建设启动的切入点村庄规划除了切合村民的意愿才有可能走上正确的方向以外，更重要的是需要力量的推动，让村庄规划进入实施的轨道。

规划制定人应该有一种敏感的心态，这种心态就是一种责任，一份集村庄建设发展为已任的职责。

村庄规划的制订，另一个重要方面是要抓好切入点。

实践表明，一个好的村庄建设的实施，往往从一个契机开始。

比如小桃花村的规划就是在2010年云南省村庄规划刚刚起步的时候，由县乡领导提出的，要把小桃花村纳入到云南省村庄规划试点村，争取政府的政策及资金的支持。

这个契机给了村民一些深刻的理解和体会，让村民实实在在地感受到村庄规划的魅力所在，激发起村民建设家园的热情。

在小桃花村村庄规划编制的过程中，村民的热情就得到了充分的体现，他们除了希望得到政策上的支持外，还就规划中涉及他们切身利益的公共设施、道路交通、市政工程及村庄的发展方向等提出了很多有意义的建议，规划人员在这些建议和意见的基础上形成了最终的编制成果。