街道管理体制改革调查作者：罗茜李丰烨来源：《机构与行政》2012年第01期济南市历下区目前共辖14个街道办事处，长期以来，作为区政府的派出机关，在加强城市管理、搞好社区建设、维护社会稳定、创新社会管理等方面做了大量的工作。

随着我区经济社会的快速发展，街道办事处职责不清、条块关系不顺等问题日益凸显。

一、推进街道管理体制和机构改革的实践探索（一）规范街道办事处职能定位，促进作用发挥。

历下区是济南市的中心城区，城市经济模式决定了街道办事处是区域经济发展的基础单位，在区域经济发展中起着主导作用。

一段时间内，经济工作成为街道办事处的工作重心，特别是招商引资工作在很长时间内成为街道办事处工作的第一要务，这在一定程度上影响和制约了街道办事处对其主要职能的完整理解和履行。

针对这种状况，历下区积极调整工作思路，取消各街道办事处承担的利用外资、工业经济、外贸出口等经济指标，引导街道办事处回归原有职能，加大服务力度，把工作重点转移到城市管理、社区服务和社会稳定上来，营造了优良的商务环境，提高了区域经济的吸引力，为建设繁荣和谐现代化新历下发挥了重要作用。

（二）完善街道办事处人事制度，改善人员结构。

针对街道办事处干部队伍的知识结构、年龄结构还不尽合理，缺乏工作活力的现状，积极完善街道办事处人事制度，通过公开招考、机关下派等方式，把一批政治上靠得住、工作上有本事、人民群众信得过、适合街道工作的优秀人才充实到街道办事处，进一步优化了街道办事处干部队伍的知识和年龄结构，提升了能力水平。

一是制定了机关事业单位人员编制管理的意见，严格依编定人，坚持逢进必考，从源头上保证了新进街道办事处人员的素质。

二是出台选派大学生到社区挂职锻炼的意见，从2002年起每年面向社会公开招考优秀大学生到街道社区工作，截至2011年共考录了350名大学生，有效优化了街道办事处人员年龄、文化等结构。

三是针对街道办事处行政岗位人员缺乏的情况，规定凡新招考的公务员、新接收的选调生一律安排到街道办事处工作，在军转干部安置时，优先考虑街道办事处。

（三）理顺街道办事处财政体制，营造服务环境。

街道办事处是区域经济发展的基础单位，在历下的经济社会发展中起着举足轻重的作用。

因此，我们加大区街财政体制改革力度，理顺收入分配关系，极大激发了街道办事处发展活力。

一是建立财力保障机制。

2008年起改革调整了街道办事处的财政体制，加大区财政转移支付力度，增加街道办事处经费，仅2009年，区财政转移支付2.03亿元，有效解决了困扰街道办事处多年的人员“吃饭”问题，消除了街道办事处的后顾之忧。

目前人员经费每人每年达到5.5万元，实现了街道办事处由吃饭财政向建设性财政的转变，使街道社区能够腾出更多精力为居民提供全方位的服务。

二是建立激励增收机制。

根据街道办事处上年度收入完成情况，确定当年收入基数和增幅比例，实施超收分成60%的激励机制，每年全区街道办事处的超收分成都达6000万元以上，有效增加了街道办事处的可支配财力。

另外，鼓励投资公共事业，区财政按照1：1的比例给予奖励。

三是建立监督约束机制。

将街道办事处的资金支出纳入预算管理，规范街道办事处的创收支出行为，保证了资金的使用效益。

二、当前街道工作面临的困难和问题（一）承担的责任与享有的权利不对等。

目前街道办事处的管理体制是按照“两级政府、三级管理”的模式运行，街道办事处是派出机关，而非一级政府。

但在实际工作中，街道办事处承担着一级政府的职能，逐渐形成了“准政府”的角色地位。

一是越位承担了一些不应由街道办事处承担的、而应该由区政府及区职能部门承担的职能。

据不完全统计，我区各街道办事处承担的任务有80多项，几乎承担了所有职能部门的相应工作，履行了一级政权的职能。

此外还有各种突击性、临时性任务，也由街道办事处承担。

二是承担了一些不应由街道办事处承担的、而应该由区政府及区职能部门承担的责任。

街道办事处作为派出机关，不是一级行政主体，没有执法权、处罚权等，但又承担着管理责任。

在拆除违法建设工作中，一旦出现安全、稳定等问题，街道办事处往往被追究责任。

近年来，有的街道干部因拆违问题而受到处分就是实证。

三是职能部门将大量的事务性工作延伸到街道办事处，又未给予财力保障，没有坚持“费随事转”，使街道办事处工作任务量和难度加大，经济负担加重。

（二）机构编制设置与承担的任务不匹配。

目前街道办事处的人员编制、内设机构、领导职数等方面按照2001年的标准核定，在实际运行中，由于核定基数过小，致使在机构运转方面凸显出一些问题。

一是内设机构的设置与当前的发展已不相适应。

历下区街道办事处内设机构均相同，设党工委办公室、行政办公室、社会事务科、政法办公室、计划生育科、城市管理科等6个内设机构，工作职责与所承担的任务已不相适应。

如社会事务科、城市管理科承担的公益职能应调整到公益性事业单位。

二是编制数额过少，工作负荷过重。

随着大量的“单位人”转变为“社会人”，各类新经济、新社会组织不断涌现，流动人口数量不断增加，街道办事处的服务对象数量激增，从2003年起共有7.6万名企业退休职工转入社区。

同时，由于旧城改造，大明湖、泉城路地区大面积拆迁，人户分离现象严重，管理难度和强度加大，人员编制相对不足，难以有效地保证工作运转。

街道办事处承担的大量考核指标，也加重了工作负荷。

仅对街道办事处科学发展综合考核就分经济发展、城建城管、社会稳定、社会发展和党的建设等5大类、18项，由28个区职能部门负责考核。

三是职能交叉，影响工作效率。

有的内设机构与其他事业单位和派驻机构职能交叉，如社会事务科与社区服务中心职责有交叉，城市管理科与城管局、执法局、市政局等派驻街道办事处的所、队职责有交叉，容易出现争权夺利、互推责任的现象，严重影响行政效率和政府威信。

（三）人员素质现状与承担的任务不适应。

一是街道人员构成较复杂。

有公务员、工人身份顶岗人员、工勤人员，政府部门下沉到街道办事处的环卫所、市政所等工作人员，部分群团组织（如残联）在街道办事处设的公益岗位人员，等等。

二是存在混岗现象。

由于行政编制限制和公务员进口渠道狭窄，引进公务员速度较慢，机关干部年龄老化，50岁以上占15%，整个机关干部队伍不仅整体性缺编，而且结构性缺员。

受条件制约，新进街道办事处的选调生、军转干部等把街道当成临时落脚点，千方百计调到省市区工作。

从2000年至2010年，分到街道的选调生51名，现仅有16名在街道工作。

为解决工作急需，不得不使用事业人员从事行政工作，从而造成了政事不分和混岗现象。

三是年龄及文化程度参差不齐。

年龄老化，文化程度偏低，年龄结构不合理，这些由历史或体制原因造成的沉积，已影响到工作效率的提高，影响政府派出机关的形象。

四是顶岗人员是目前一大难题。

三、进一步推进街道办事处管理体制和机构改革的几点思考（一）推进职能转变。

转变职能是街道办事处机构改革的核心内容，也是衡量改革能否取得成效的重要标志。

不论是机构设置、职能定位、责任界定，还是管理体制、层级分工，都要把转变职能贯穿始终。

加快街道办事处职能转变，要求街道办事处的主体地位、工作重心和职责任务，必须根据当前经济和社会发展需求，进行适当的调整。

主要包括三个方面：1.街道办事处主体地位要实现“两个转向”。

一是从行政主体地位转向社会管理主体、公共服务主体。

二是从责任主体地位转向监督主体、组织主体。

2.街道办事处工作重心要推进“三个转变”。

一是从政府管理向社会管理转变。

按照政府职能转变的要求，街道办事处在改革中的“归位”应落在社会管理和公共服务上，核心仍然是居民工作。

二是从事务性工作向综合性工作转变。

随着各职能部门向街道和社区的下沉，街道办事处逐步“归位”到综合管理，统筹辖区的城市管理工作，配合、协调政府职能工作。

三是从侧重抓经济工作向为经济服务转变，为企业提供良好的经济发展软环境。

3.街道原有职责任务要实行“四个弱化”。

一般来说，政府管理的事情越多，机构设置和人员配备则越多，行政成本则越高，行政效能随之降低。

反之，成本就会降低，效能就会提高。

随着改革的深入，市、区应对街道办事处社会管理和公共服务等实质性工作在政策上、人财物上进行倾斜，行政性事务则应逐渐回归到职能部门，只有这样，街道办事处才有更多的人力、财力、精力做好社会管理和公共服务工作。

近期来看，应从街道办事处原有职能中弱化的有：一是经济管理职能。

弱化经济职能后的街道办事处要像为社区居民服务一样，为辖区内的企业提供服务：对企业生产经营的正常需求做到“必须服务”，对企业经营之外的延伸性需求做到“协助服务”，对涉及社会性、群众性、公益性的需求做到“主动服务”。

二是劳动保障部分职能。

社会保险、医疗保险、劳动关系工作主体应由相应专业机构——社会保险处、劳动监察部门来承担，街道办事处可协助做些辅助工作，但不应该是工作主体。

三是城市管理部分职能。

绿化工作应由政府职能部门园林绿化局来承担，环境卫生工作应由城市管理局（执法局）来承担，街道办事处协助做好对环卫所的督促检查工作，但不应成为责任主体。

四是人大政协联络职能。

区级人大代表、政协委员按街道划分小组，街道办事处承担着联络人大代表、政协委员的工作，具体就是召集开会、组织活动、部署收集提案等。

这些工作可以考虑由区级人大、政协相关职能处室来组织实施，合并若干小组，从人大代表中选出联络组长，从而减轻街道办事处的工作。

（二）理顺权责关系。

一方面理顺街道办事处与区直部门之间的关系。

一是下放相应权力。

街道办事处对区政府专业管理部门的派出机构，应拥有领导权、统筹协调权、指挥调度权和监督权，其主要负责人应接受街道办事处和区有关部门的双重领导，专业管理部门对派出机构负责人的考核、任免、调动、奖惩要听取街道党工委的意见。

二是明确职责分工。

区分综合管理、专业管理、协助管理等类别对目前街道办事处承担的行政管理事项逐一进行清理，按照“责随权变、权责一致”的原则，明确街道层面的行政管理事项，凡属综合管理的，由街道办事处承担第一责任，专业职能部门承担与其权利相一致的责任；凡属专业管理的，由专业职能部门承担第一责任，街道办事处承担与其职责定位相一致的责任；凡属协助管理的，街道办事处和专业职能部门根据各自在具体工作中所拥有的职权承担其相应的责任，并由职能部门按照“权随责走、费随事转”原则，支付必要的工作经费。

三是建立工作准入制度。

凡是给街道办事处增加工作任务的，必须经过区委、区政府有关会议讨论通过，并提出相应的工作方案。

通过建立街道工作准入制度，严把街道工作入口关，有效防止职能部门摊派工作、转嫁责任，防止街道办事处工作职责一边清理、一边增加，造成新的职责不清、权责不明。

另一面理顺街道与社区之间的关系。

街道办事处作为社区建设的推动主体，其职能是通过规划、宏观控制与管理，引导社区的发展方向。