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• 俄罗斯比较充分注意了推动“大部门体制”的 实施。俄罗斯过去的行政管理体制，和中国相 近，都曾深受计划经济体制的影响，体现在政 府机构设置上，职能重叠和交叉设置部门的问 题较突出。 • 俄罗斯在2004年推动相关改革，中央政府的部 门数量由31个调整为16个。其中有代表性的大 部门有卫生与社会发展部、交通部等，前者统 筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业、消费 者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责 陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。
第四章 行政组织与行政结构
教学要点
学习目标
人类社会是一个有组织的社会，每个人都是一个或 多个组织的成员。组织的种类和形式多种多样，大到国 家，小到家庭，组织广泛分布于社会生活的各个领域。 组织是伴随人类群体活动的出现而产生，并不断发展完 善。 通过本章学习，了解行政组织、组织设计、组织变 革的概念，组织理论的演进过程，行政组织变革的动力 和阻力，强化动力和减少阻力的路径，明确行政组织的 一般特征和现代行政组织的特征，掌握组织设计的基本 原则、行政组织发展与行政职能转变的关系、市场经济 条件下行政组织发展的特点。
• 1、 组织目标的含义
• 所谓组织目标，就是一个行政组织努力争取达到 的未来状况。从这个意义上说，目标包括使命、 服务对象、指标、定额和时限。
• （如上海市政府提出要在世纪初把上海建成“一个龙头， 三个中心”的基本目标；某区政府提出在年内消灭危棚 简屋，使全区人均居住面积达到平方米以上，等等。）
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• 日本的“大部门体制”改革始于2001年，改革的目标 是克服行政管理中的“部门主义”，精简整合内阁部门 及相关职能。 • 中央政府核心机构大幅削减为12个省厅。原有职能重复 或互补性高的11个省厅，统合改组为4个省，原邮政省、 自治省、总务厅合并为总务省，文部省、科学技术厅合 并为文部科学省；厚生省、劳动省合并为厚生劳动省； 运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土 交通省。环境厅升格为环境省。在中央政府改革的基础 上，日本各地方政府也配套推行“大部门体制”改革。 其重组原则有三： 一是依据政策课题、施政目标与任务，重新按相同或相 近职能统合； 二是利益相反与性质不同(如经济发展与环境保护)的业 务尽量放在不同部门； 三是部门之间在规模大小和权限方面尽量保持均衡。
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第一节 组织与行政组织
组织的含义 行政组织的概述 行政组织的特征
行政组织的目标
一、组织的含义
• 组织是人类社会普遍存在的现象，是人类社会活动最基 本的形式。如原始社会氏族、部落，后来的国家、政党、 军队，以及社会上的各种社团、企业、学校、医院等等， 都属于组织的范畴。 • “组织”一词，在我国原始的含义是指将丝麻等纺织原 料制成布帛，有组合编织的意思。
• 组建工业和信息化部，不保留国防科工委和信产部； • 组建交通运输部，不保留交通部、中国民用航空总局；保留铁道 部
• 组建人力资源和社会保障部，不保留人事部、劳动和社会保障部； • 组建环境保护部，不保留环保总局； • 组建住房和城乡建设部，不保留建设部。
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• 大部门体制改革过程中国务院新设五个部部长
• （2）所谓目标管理，就是把组织的经营目标层 层分解，转化为组织的各项方针和各层次的目标， 最终化为个人的目标，以激发组织成员的责任心 和创造性。
• （1）物质要素。指行政组织的成员所需的经费、设备、房 屋等。 • （2）精神要素。指行政人员的组织观念和价值观念等。 • （3）人员要素。行政人员是行政组织的主体。
• （4） 环境要素。指行政组织形成的原因，包括时间、地点、 人物等条件。 • （5）目的要素。指行政组织所要达到的任务和目标。在四 大要素中，组织成员及其职位构成了行政组织两个最基本的 元素，它们是行政组织的基本单位。
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• 3、目标管理
• (1)1954年，美国学者德鲁克在《管理实践》一 书பைடு நூலகம்第一次提出了目标管理的概念和方法。
• “一个组织的目的和任务，必须转化为目标。如 果某领域没有特定的目标，该领域就会被忽视；如果 没有一定目标作为个人的工作指导，那么随着组织规 模的扩大和人员的增多，发生冲突并浪费资源的可能 性就越大；应当通过目标来衡量每个人的贡献大小， 以此来保证组织总目标的实现；而只有让职工自己来 制定符合总目标的个人目标，总目标的实现才更有把 握。” • ——德鲁克
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外国政府大部门体制扫描
• 政府管理的“大部门体制”，主要是市场经济成 熟的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式。 研究显示，目前各主要发达国家的内阁机构大多 实行“大部门体制”，内阁机构设置一般在20个 以下，其中加拿大最多，为19个，美国为15个， 日本为12个。
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• 各国国务院组成部门
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• 目前，我国国务院组成部门有28个，如果加上国务院下 属的直属机构、特设机构、办事机构、事业单位和部委 管理的国家局，国务院下属的部门和机构则多达77个。 部门重叠和职能交叉等问题是存在的，适时进行“大部 门体制”的改革和探索，十分必要。
• 国外“大部门体制”改革主要有四个方面可资借鉴： • 其一，从提高行政效率的角度看，中央政府核心机构的 理想设臵数量应控制在20个左右，不宜过多。 • 其二，探索职能有机统一的“大部门体制”，是克服行 政管理中“部门主义”的有效途径。 • 其三，“大部门体制”改革应坚持依法展开，以法律形 式对行政改革作出明确规范，保障改革的严肃性。 • 其四，“大部门体制”改革不单是中央政府层面的事情， 各级地方政府应配套探索实施，才能将改革引向深入。
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国务院5次大规模机构改革回顾
• 1982年 第一次机构改革 • 数字：部门从100个减为61个 变化：减少副职 提高人员素质 • 1988年 第二次机构改革 • 数字：部委由原有45个减为41个 宗旨：推进政府职能的转变 • 1993年 第三次机构改革 • 数字：部门、直属机构从86个减少到59个 变化：设置国台办与国新办 • 1998年 第四次机构改革 • 目标：建设高素质的专业化行政管理队伍 • 2003年 第五次机构改革 • 数字：除国办外，由28个部门组成 目标：成立国资委，计委改组为发改委
• • • • • 1、住房建设部部长 2、交通运输部部长 3、工业和信息化部部长 4、人力资源和社会保障部 5、环境保护部部长 姜伟新 李盛霖 李毅中 尹蔚民 周生贤
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图解工业和信息化部组成
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大部门体制
• 大部门体制，就是指把业务相似、职能相近 的部门进行合并，集中由一个大部门统一行 使。一方面可以精简政府机构，减少部门之 间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续； 另一方面也可减少横向协调困难，裁撤议事 协调机构，有利于建立统一、精简、高效的 符合市场经济和民主法治要求的现代化政府 体制。 • ——据新华社、《人民日报》
走进公共行政组织
中华人民共和国国务院 部委机构 外交部 国防部 教育部 监察部 民政部 司法部 建设部 水利部 卫生部 铁道部 农业部 交通部 财政部 商务部 人事部 审计署 文化部 公安部 科学技术部 国家安全部 国土资源部 信息产业部 劳动和社会保障部 国家人口和计划生育委员会 国防科学技术工业委员会 国家发展和改革委员会 国家民族事务委员会 中国人民银行 直属机构 中华人民共和国海关总署 国家税务总局 国家工商行政管理总局 国家质量监督检验检疫总局 国家环境保护总局 中国民用航空总局 国家广播电影电视总局 国家新闻出版总署 国家体育总局 国家统计局 国家林业局 国家食品药品监督管理局 家安全生产监督管理局 国家知识产权局 国家旅游局 国家宗教事务局 国务院参事室 国务院机关事务管理局 办事机构 国务院侨务办公室 国务院港澳事务办公室 国务院法制办公室 国务院研究室 办公机构 国 务 院 办 公 厅
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• 德鲁克的上述思想在美国企业界产生了巨大的影 响。目标管理（Management by Objective，简 称MBO），作为一种新的管理方式迅速地被运用 在企业管理和行政管理上，后又传到西欧、日本， 20世纪80年代又传入我国，成为我国在管理现代 化热潮中普及推广的管理模式之一。目标管理从 本质上说是一种控制方法。
主要内容
第一节
第二节 第三节
组织与行政组织
组织理论的产生与演变 组织设计与组织变革
第四节
行政职能转变与行政组织发展
本章点睛
行政组织是行政职能的载体
——主讲教师的话
• 行政组织是国家行政职能的承担者。任何行政活动都要 靠行政组织系统来推行。行政组织的结构形态和运行机 制是否合理与高效，是影响行政效率高低的最主要因素。
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三、行政组织的特征
（一）一般特征
阶级性 服务性 权威性 法制性 系统性 发展性
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（二）现代行政组织的特征
机构庞大、人员增多 相互依赖，多元参加 决策多元、协调复杂 业务专门化、人员专业化 接受公众监督，重视社会目的 人际关系冷漠，官僚化倾向滋长 组织形式现代化，管理手段科学化
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四、行政组织目标
• 组织本身是一个系统，它是由具体目标、内在秩序和外 在形式以及人、财、物等要素构成的整体，具有汇聚功 能、转换功能和释放功能，它能汇聚个人能量转变成一 个具有新的能量的整体，即凭借整体的力量去实现个人 力不能及的目标。
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二、行政组织概述
• （一）行政组织概念
• 行政组织是一种社会组织，它通常指为行使国家权力， 管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排 所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说 的政府机关。
• 在西方，“组织”一词来源于“器官”，即自成系统的， 有一定结构和功能的细胞集合体。 • 后来，“组织”的意义被引申到人类社会，组织这个词 被用来表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所构 成的，具有一定功能的整体。
• 对组织的不同认识：
• （1）静态的组织结构。所谓组织结构就是指通过组织 内部职能的分工、层次结构的划分、管理幅度的确立等 形成的一种静态的组织形式。