地方政府职能转变的内在逻辑:权力配置的分析框架马 斌 徐越倩摘 要:地方政府职能定位是基于层级性配置、回应性配置和自主性配置平衡的结果,而职能履行则需要制度合法性、财力资源、机构设置和人力资源等权力结构的支撑。
当前,中国地方政府职能转变面临困境的主要根源在于权力配置的不合理,使得各级地方政府面临着政府治理任务日益繁重和治理能力不足的悖论。
因此,要以优化权力配置促进地方政府职能转变,即重塑政府、市场与社会的治理边界;推进与政府职能转变相适应的政府机构改革;按照 职能下属化原则 确立财政分权和公共产品分层供给的制度体系,增强地方政府公共服务供给的主体性;积极推进纵向政府间关系的调整。
关键词:地方政府 职能转变 权力配置中图分类号:D625 文献标识码:A 文章编号:1243(2010)06-0036-06如何根据市场经济的运作规律、社会转型的需求和市场经济国家普适性的政府角色规范,重新配置和切实履行好地方政府职能定位,推进地方政府的职能转变,是深化中国行政体制改革的重心。
中国地方政府的职能定位必须从权力配置结构与面临的治理环境去考察。
改革开放以来,地方政府的角色从完全的中央政府被动执行者到以主动追求区域经济增长为核心目标的发展型政府的转型,其内在的制度动力在于政府间权力结构的变迁。
但由于前一轮权力结构变革并没有从法律和制度层面上规范政府间的权力配置,使得地方政府的责权利不匹配的现象日趋严重,直接影响到了地方政府职能的全面履行。
一、地方政府职能转变的内在困境进入新世纪以来,随着中央科学发展观、和谐社会和社会主义新农村建设等一系列发展战略的提出,中国各级政府越来越多将政府职能转移到社会管理和公共服务上来,着力建设一个旨在满足人民群众日益增长的公共服务需求的公共服务型政府。
应该指出,公共服务型政府在国内的提出与勃兴,既顺应了经济全球化时代公共行政改革的浪潮,也是在反思传统行政逻辑后对政府发展模式、路径的探求。
当代中国的现实环境、条件、形势等诸多要素决36本文是2009年度教育部人文社会科学一般项目 省管县体制与地方政府创新:基于浙江的研究 (课题编号:09YJC810041)和2009年度国家社科基金一般项目 公共服务均等化的政策选择研究 (课题编号:09CZZ026)的阶段性成果。
作者:马斌,浙江省人民政府研究室副研究员,政治学博士,主要从事地方政府与地方治理研究;徐越倩,浙江工商大学公共管理学院讲师,管理学博士,主要从事公共管理研究,邮编:310025定了,各级政府必须转变职能,从直接投资和参与经营活动中脱身出来,把公共资源更多投入到社会管理和公共服务领域,给予社会公正以更多关注,给公民提供更多、更优质的公共服务,不断增强地方政府对公民的回应能力,提升政府的治理水平。
然而,在中国单一制的政治体制下,地方政府职能的确定、职能的划分、职能的配置、职能的履行都由权力主导或支撑的,政府职能的转变往往是在既定的权力结构与权力博弈中寻求突破。
[1](P82)如果权力结构没有发生重大的调整,政府职能转变就往往很难取得实质性的成效。
当前地方政府职能转变面临困境的一大根源就是没有触动计划经济时代遗留下来的行政管理体制,从更深层上说,也就是没有调整和改革传统的权力结构,权力配置滞后于各级政府职能转变的要求,使得各级地方政府面临着政府治理任务日益繁重和治理能力不足的困境。
突出表现在:1 政府间 压力型体制 与地方政府自主性缺乏。
当前地方政府间关系是一种较为典型的 压力型体制 ,上级政府通过运动化的管理方式和数量化的评价体系,凭借自上而下的增压机制,实现治理目标。
尽管以 分权让利 为特征的改革赋予了各级地方政府发展本地社会经济的重任以及相应的权力。
特别是分税制推行以来,地方政府获得了一定的剩余索取权,加之政绩考核体系的激励,大力发展经济兼具经济政治双重收益,地方政府获得了发展地方社会经济的动力源泉。
然而, 放权让利 是在现行的政治体制内以行政放权的形式实现的,层级政府间的分权不是法律意义上的分权,地方政府获得的权力并没有制度上的确认和法律上的保障。
在这种政治集权和经济分权的体制下,地方政府作为上级行政命令的被动接受者和执行者的角色并未发生根本性的改变。
发生变化的只是政府间权力结构从以往的行政与财政统一纵向集权控制,转变为在基本行政规范与地方政府主要官员任免方面继续实行纵向集权控制,在财政收入与支出管理方面实行逐级分权管理,其实质是一种不同层级政府间的 多任务委托 代理关系 。
[2](P65)2 政府间事权关系的非制度性与基层政府财政困境。
在 多任务委托 代理关系 的政府间权力结构下,中国各级地方政府的行政责任主要是上级政府安排的。
一方面,上级政府通常利用行政层级上的优势将更多的事权以政绩评估的方式压给下级政府,作为直接面对公民的基层政府在社会转型过程中承担了越来越多的经济、社会、政治、文化等职能。
层层加码的指标化的任务分解机制、与奖惩紧密挂钩的政绩考核体系、越来越流行的 一票否决 的责任追究机制使基层政府及其领导承受着自上而下的体制性压力。
另一方面,与事权重心下移鲜明对照的是财权重心的不断上移。
当前,地方政府层级间的财政支出责任不是依法划分的,而是依行政权力来调整的,特别表现为在财政支出责任上,形成一种层层下压的体制。
从中央政府逐级向下传导,使得县乡政府承担了过多的财政责任,逼迫基层政府不得不通过滥用行政权限增加企业和群众负担。
如县级政府是我国政权体系中的一级基层政权组织,直接向全国70%的人口提供公共服务,但其在财力分配方面处于十分不利的地位,平均财政自给能力仅为50%。
[3](P8)3 地方政府职能错位与中央政府执行力下降。
由于上级政府对下级政府的行政支配关系在政府实际运作过程中显得更为重要,因此,向上级政府显示政绩就成为地方政府职能选择的主要落脚点。
一般说来,在地方政府所承担的各项职责中,促进经济快速增长最具政绩显示功能,地方政府普遍把促进本地区的经济增长作为工作的重中之重,一旦其他公共服务职能与经济增长发生冲突时,地方政府往往做出一切为经济增长让路的行为选择。
这就形成了中央与地方以及上下级政府在许多公共政策方面的非合作博弈,并直接影响了公共政策的有效执行。
由于上下级地方政府之间行政体制具有明显的同构性,它们面临着基本相同的制度环境和考核方式,因此各级地方政府官员表现出类似的目标追求和行为方式,在面对中央政府不利于地方经济增长的宏观政策时,通常表现出共同的利益取向。
正如周雪光所指出的, 在现行行政体制中,这种 向上负责 制度、动员预算外资源行为的合法性和社会期待,一旦与上级政府官员的类似激励机制相结合,便产生了稳定而强大的组织保护屏障,大大削弱了组织设计上所预期的自上而下的制度性约束机制。
[4](P139)二、地方政府职能配置:三种路径的平衡中国地方政府的职能配置从来都不是一个自主37性的变迁过程,而是一种适应性的调整过程。
正如有学者指出,对于各级地方政府来说,政府职能的定位,在很大意义上并不是一个理论认知问题,而是政府行为偏好与约束条件相互作用的产物。
[5](P93)政府职能的理论定位与政府职能的实际履行之间总是存在着极大的差异,这在西方国家也不例外。
保罗 萨缪尔森在谈到政府的行为选择时曾经指出: 依照许多人的看法,政府应该建立一个公正而有效率的法律机制;政府应该运用最优的宏观经济政策来稳定产量、失业以及通货膨胀,政府应该调节工业以克服市场失灵;政府应该把收入再分配到最应得的人手中。
但是政府会这样做吗?政府会遵循那些力图创造一个有效率的和公正的社会的经济学家们的学说吗? [6](P1174-1175)地方政府职能履行,首要的决定因素不是职能认知的科学性与否,而是既定约束条件下的行为激励结构。
因此,中国地方政府的职能配置既要体现上级政府的意志,又要回应区域经济社会发展的需要,还要体现地方决策者的偏好,其主要体现在以下几个方面:1 层级性配置:上级政府的意志地方政府的职能获得取决于国家权力机关和中央政府的授权。
中国的各级地方政府都是中央政府的分支机构,这种性质决定了地方政府职能在很大程度上来源于上级政府的层级配置和国家权力机关的安排。
国务院统一领导全国地方各级政府的工作,规定中央和省、自治区、直辖市政府职权的具体划分。
由于地方政府的多层级性,使得中央政府对地方各级政府职能配置往往通过科层体制层层配置予以实现,因此,上级政府某项具体法律法规的制定与修改或公共政策的出台就成为了地方政府职能配置的重要来源之一。
如2003年国务院发布施行 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 ,同时宣布废止1982年制定的 城市流浪乞讨人员收容遣送办法 ,使原来各级地方政府的 收容遣送 职能马上转变为 救助管理 职能。
与此同时,地方政府职能配置还受到来自中央政府和上级政府职能配置的示范影响。
由于中国的地方政府基本上实行与中央和上级政府部门设置相对应的体制,职能配置具有对应性。
如2004年国务院设立了应急管理办公室,与此相对应,各省也于2005年设立了省政府应急管理办公室,市、县政府也大多已经建立了相应的机构,承担突发性公共事件的预防、宣传和协调职能。
2 回应性配置:基于本区域的行政生态从政府所面临的治理环境看,不同的发展道路和发展阶段对政府职能有不同的要求,不同的经济社会发展水平对政府的职能有不同的要求,不同的地域文化、风土人情,特别是被管理者的素质也会深刻影响政府职能及其行使方式。
因此,作为本行政区域公共服务的主要供给者的地方政府,其职能定位必须与经济发展模式、社会结构特征、地理位置等因素相契合,以更好地回应区域发展对政府职能的需要。
在区域经济竞争日趋激烈的今天,地方政府具有积极回应辖区内微观主体,为其提供公共服务的内在动力,尽管这种动力不是来自纳税人和公共产品受益人直接的监督和评价,而是力图把这种投资环境和公共服务质量的提高转化为辖区经济的高速发展,进而转化为政绩显示的经济指标。
[7](P32)当前,随着工业化、城市化的快速推进,经济增长对良好的制度环境、公共基础设施和市场秩序等的要求越来越高;公民对高质量的教育、医疗、文化、卫生等公共产品的需要也日益增加,促使政府职能从原来更多地以经济建设为中心向公共服务转变。
同时,不同的发展阶段也要求政府职能的转变与之相适应。
在外向型经济发达的沿海地区,地方政府的涉外经济管理职能就会相应地强化,其行政行为必须符合经济全球化和W TO规则的要求;而在一些以农业为主的中西部地区,政府的 三农 服务职能则更为重要。
此外,地理自然环境对政府职能的影响也十分明显。
如在浙江、福建、广东等沿海省份,其防御台风等自然灾害的职能就十分重要,而在甘肃、内蒙古、陕西等西部省份预防干旱、沙尘暴袭击等自然灾害的职能则更为突出。