策和执行的效率、效果Байду номын сангаас( 见表 1) 。
表 1 政策工具光谱
家庭与社区 志愿组织 市场
低 自愿性工具
信息与劝告 补助
征税与使用者付费 政府介入层次
混合性工具
管制 公营事业 直接提供服务
高 强制性工具
资料 来 源: H ow lett, M ichael and R am esh M. ( 1995 ) S tudy ing P ubl ic P olicy: P olicy C ycle s and P ol icy Su bsystem s. O xford: O xford Un ivers ity Press. p. 82. ¹
关注议题、形成方式和途径都不一样, 导致各种网络 在网络规模 (取决于行动者数目 )、网络边界 ( 开放、 流畅还是封闭 ) 、网络形态 ( 混乱或秩序 )、互动频率 次数及持久性、联结或合作类型等方面的不同, 所以 政策网络治理结构会呈现出不同的具体形式。不管 是怎样的具体形式, 这种以问题解决为中心的、高度 弹性化的政策网络治理结构, 都是代表了在科层和 市场之外的第三种选择, 也是位于二者之间的一种 中间体或揉合体 ( 见表 2) 。网络不同于科层, 其基 于共同准则的相互性逻辑, 而不是正式的权威关系; 其总体上是平等的、相互依赖的结构, 而不是命令等 级和科层链条的一部分, 没有科层制的形式。网络 也和市场相区别, 其不是完全个体化的行为, 而是以 一定的共同价值作为链接和中介; 其不是建立在市 场的单纯合同关系和契约关系之上, 而是依赖于渗 透着社会资本的交换。
李卓青
(中国人民大学 公共管 理学院, 北京 100872)
摘 要: 政策网络治理是政策网络理论与治理理论研究相结合形成的新的 治理流派。与科层和 市场相区别 , 政策
网络治理有着不同的理 论和模式, 是公共治理的一种新框架和新模式, 代表着治理 主体、治 理工具、治理结构 、治理 机制的深刻变迁。但政策网络也 可能存在治理失灵的问题, 成 功治理的 关键在 于有效 管理政 策网络, 选择 运用各 种策略, 避免政策网络治理失灵, 提高治理的效果和水平。
二、政策网络治理的构成要素 政策网络反映国家与社会的变迁关系, 国家 与社会不再严 格的区 分, 政策制 定与执 行不 是产 生自权威中心的政府或立法机关, 而是包含公共 与私人组织的多元性过程。政策网络包 括一个政 策领域所有参 与政策 规划与 执行的 行动 者, 他们 具有相互依赖的利益, 努力寻求在集中的、非层级 节制的层次上, 通过集体行动解决问题。因此, 政 策网络代 表 的不 仅 仅是 一 种全 新的 政 策 分析 工 具, 更是一种挑战传统 政府制度的治理模式, 代表 着治理主体、治理工具、治理结构和治理 机制的深 刻变迁。 1. 治理主体。传统统 治将政府 组织视为 中心 和主体, 而治理理论认 为, 治理是政治国 家与公民 社会的合作、政府与非 政府的合作、公共 机构与私 人机构的合作、强制与资源的合作 [ 4] 6。因此, 在政 策网络治理中, 政府并不是政策制定与执行的惟 一主体, 非政 府组 织、私 营部 门、公 民个 人等 同样 也是主体, 他们共同承 担着公共事务治理的责 任。 但是, 与多中心治理理 论相区别, 政策网 络治理强 调政府在政策网络中的关键作用, 成功治理的关 键在于政府对其他主体的有效整合以及 对政策网 络的有效管理。 2. 治理工具。在政策网络治理模式中, 以规制 性和强制性工具为主的第一代治理工具已经被主要
能、效率、公平、合法性与党派支 持; 政策工 具的选 择不仅要考虑目前的预算限制、公民与政策次级系
统的支持, 而且要考虑文化规范与制度决策工具的 合法性 [ 5] 34。为此, 政府 必须 把私 有企 业、民间 组
织、利益集团和普通公民纳入政策制定和执行过程,
根据政策网络中的权变情境和资源依赖程度, 在政 策工具光谱中选择合适的介入层次和方式, 提高决
在政策网络的背景下, 单纯的强制性工具由于
¹ 霍莱特和拉梅什将政策工具分为三种, 一是自愿性的工具。 ( 1 )家庭与社区: 家庭负有照顾其成员的责任, 家庭是幼儿、年长者及患病 者的庇护所。 ( 2 )志愿组织: 自愿性组织所从事的活动, 如慈善团体提供穷人健康医疗、教育、食物等。 ( 3) 市场: 市场是目前 最重要的、最具争 论性的自愿性工具, 是消费者与生产者自愿性互动的场域。二是强迫性工具。 ( 1) 管制: 包括规则、标准、核准、禁止、法津与行政命令。 ( 2) 公 营事业: 政府绝对控股、拥有某些程度的控制或直接管理权、生产必须销售 的产品的企业。 ( 3) 直接提 供服务: 由 政府公务 员在公共 财政的支 持下, 直接提供财货与服务。三是混合工具。 ( 1) 信息与劝告: 传播信息 期望改变别人 的行为, 劝告比 信息传播 多一些政 府的协调 行动, 但不 以酬赏或惩罚方式试图改变他人的选择。 ( 2) 补助: 包括补助金、减税、抵用券、贷款等。 ( 3 ) 征税与使用者付费: 税收是政府 主要的财政收入, 但可运用为政策工具, 以诱引期望的行为或防止非期望的行为。
比较内容 目的
垂直一体化 信用
冲突解决 边界
联系
任务基础
激励 决策轨迹 信息收集
控制 /权威 /影响模式
表 2 网络与科层、市场的比较 [ 6] 45- 46
科层 中央执行者的利益优先
高, 生产投入所有权高度集中化
低
详尽的合约; 行政命令
固定、刚性、内或外强, 典型的静 态连接或联合 不间断; 通 过渠道 (垂直 ); 一点 到多点或多点到一点
3. 治理结构。在政策网络中, 政府组织、私营企 业、利益团体、公民自组织等治理主体围绕着某些公 共问题或公共事务, 通 过对话、讨价还价、协商、谈 判、妥协等集体选择和集体行动, 达成共同的治理目 标, 并建立共同解决公共问题的纵向、横向或两者相 结合的组织网络, 形成资源共享、彼此依赖、互惠互 利和相互合作的机制与组织结构。由于政策网络的
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强调一致性, 强调单独治理, 缺乏弹性, 缺乏资源和 信息等问题, 不能有效解决公共问题, 因此, 政策网 络治理更加依赖具有激励性、沟通性、契约性和自愿 性的工具。在西方国家政府的改革运动中, 主要是 通过采取外包、特许经营、抵用券、补助、转移负担等 方式推进民营化, 通过鼓励和倡导积极的公民资格, 引导公民广泛参与信息的传输与沟通、公共政策制 定和执行甚至直接投入社区公共服务的生产, 由政 府直接提供公共服务向政府、私营企业、社会团体以 及公民共同合作提供服务转变。
包括激励、沟通工具以及契约的第二代治理工具取
而代之。传统政府管理运用政府的政治权威, 通过
发号施令、制定政策和实施政策, 对社会公共事务实 行单一向度的管理。政策网络治理则主要通过确立
和认同共同的目标, 建立合作、协商、伙伴关系等方 式解决公共议题。政府作为在政策网络中具有 / 驾
驭 0 ( steering) 能力的主体, 灵活地运用各种治理工 具, 影响和协调其他主体的行为, 发挥 / 领航 0 ( goa l
第 32卷 第 2期 2008年 3月
湘潭 大学 学报 (哲 学社 会 科学 版 ) Journal of X iangtan U n ive rsity( Ph ilosophy and Soc ia l Sc iences)
V o .l 32 N o. 2 M ar. , 2008
政策网络治理: 理论、模式和策略*
的一种特定形式, 即在政治资源分散于各种公共与 私营主体的背景下动员政治力量的一种机制 [ 1] 206。 按照治理学派的观点, 政策网络在本质上是一种建 立于非等级的协调之上的、公共部门与私营部门之 间相互作用而形成的、与政府和市场相区别又介于 二者之间的第三种社会结构形式和治理模式。
正是由于解决政策议题所需各种资源的分散性 和相互依赖性, 各行动主体都积极参与到政策网络 之中, 通过集体行动来寻求问题的解决和自身利益 的实现。政策网络治理的过程就是所有参与主体通 过对资源的相互依赖和经常性的互动, 培养共同的 价值观、协商共同的行为规则、遵循价值观和行为规 则行事来达成预期政策结果的过程。因此, 政策网 络治理具有四个基本特质: 一是行动主体的相互依 赖性; 二是网络成员交换资源和协商利益的持续互 动; 三是互动按照 / 游戏规则 0进行, 并能产生信任; 四是国家干预之外的社会实质性自治, 政策网络具 有自主性并且自我治理 [ 2] 36- 37。
尽管政策网络治理作为公共治理的一种新框架 和新模式, 还有待进一步研究和完善, 但是无论在工 具属性还是在价值属性方面, 都已显示出独特的优 越性。第一, 政策网络包括参与公共政策的公共部 门、半公共部门及私有部门, 能够将分散和分化的信 息和资源整合起来, 这些信息的交流和资源的交换 对于解决现代社会复杂的问题至关重要。第二, 政
* 收稿日期: 2007 11 20 作者简介: 李卓青 ( 1981-
80
) , 女, 湖南岳阳人, 中国人民大学公共管理学院行政管理学系 2005级博士研究生。
策网络是一个开放和透明的治理结构, 为公民参与 提供了有效途径, 公民通过确定和参与能够帮助自 己、结成胜利同盟的利益相关者团体, 从而制度化、 规范化地参与公共政策和公共治理, 满足利益诉求。 第三, 政策网络是建立在达成共识、相互信任以及持 续互动基础上的, 各行动主体能够周期性地协调他 们在追求共同目标、解决公共议题过程中的行为, 可 以有效减少信息成本和交易成本, 减少不确定性和 风险, 实现互利多赢。正如科林 奇等人总结, 在一 个日益复杂和动态的环境中, 政府单独治理的科 层协调已经 非常困难, 由于市场失 灵, 解决管制也 变得非常有限, 治理便只有在政策网络中才显得比 较可行 [ 3] 90。
况, 在工具箱 ( governm ent too lbox ) 中选择单一或多 重组合的有效 工具 ( 强制 性工具、混 合性工 具、自