金昌市农村土地整理使用的制度改革分析摘要：土地整理作为一项土地资源管理措施，在具体的实施过程中有效地促进了农村经济的发展，但随着农村现代化、城镇化、工业化的发展，土地使用制度面临着不断规范和完善。
本文是以金昌市为例，通过运用理论和实践资料就土地整理的背景、现状、及对未来发展道路进行分析，揭示土地整理和农村土地使用制度之间相互促进、共同发展的关系。
关键词：金昌；农村；土地整理；制度改革AbstractThe land arrangement is used as a land resources management measure, promoted the economic development in village availably in a specific way into practice, but is modern along with the village, the town turns, the development of the industrialization ,the land usage system faces continuously norm with perfect. This paper takes Jinchang as an example ，This thesis make use of the theories with practice the data the background, present condition of the land sorting, and proceed the analysis to the future development road, announce to public the land Consolidation with the village land usage system a relation for mutually promoting, common development.Key phrase: Land Arrangement; The town turns; The system forThe family produces； Scale management.1引言为认真贯彻落实甘肃省农牧厅关于开展农村土地整理使用制度改革机制政策，积极探索建立农村土地整理使用和社会保障机制，引导土地承包经营权流转，对金昌市采取统计调查、农户问卷调查和座谈讨论相结合的方式，针对农民群众退出土地意愿和诉求等调查内容，对金昌市永昌县城关镇大坝村和金川区宁远堡镇西坡村农户中，调查了解当前该村农村离农人口、家庭劳动力、土地管理利用情况以及农户土地整理使用制度改革要求。
自我国全球化以来，带来机遇的同时也迎来了挑战，表现在农业生产上尤为明显。
过去一直影响我国农业现代化的主要制约因素包括：农业生产分散、科技含量低、劳动生产率低。
随着农业贸易市场的逐步全面开放，国外农产品的大量涌入，这些制约因素将严重影响我国农产品尤其是粮食作物的竞争力。
目前，金昌市农村实行的是家庭联产承包责任制，农田作业仍以手工劳动和畜力耕作为主，这与发达城镇在各个农业生产环节中现代科学技术与农业机械的广泛应用下的农场规模化、产业化的经营模式形成鲜明对比，很难适应全球化的要求。
土地整理就是调整不合理的用地结构，归并田块，整理农村宅基地，增加有效耕地面积，提高土地利用率和产出率，改善生产和生活条件。
有利于发展规模经营，实现农村城镇化，农业现代化、产业化，为解决“三农”问题奠定基础。
2 金昌市开展土地整理的背景分析经调查，永昌县大坝村和金川区西坡村现有19个村民小组，农户家庭总数1616户，农业人口5129人，其中16—30岁的1312人，30—55/60岁的2088人, 55/60以上的1069人。
离农家庭36户140人，分别占总户数和总人口的2.2 %和2.7%。
在总户数中，有退出土地意愿的有390户，占总农户的24%。
两村劳动力总数3537人，占总人数的69.0%，实际从事家庭经营人数2438人，占总人数的47.5%，外出务工劳动力总数1113人，占劳动力人数的31.5%。
两村离农家庭耕地总面积5879亩，其中长期流转面积2985亩，短期流转1399亩，撂荒1190亩，代耕305亩,，分别占离农家庭耕地总面积的50.78%、23.80%、20.24%和5.2%。
2.1 生存空间压力增大，耕地数量锐减金昌市的发展过去一直走的是一条“外延扩张式”道路。
据统计，2006—2012年，金昌市非农业人口增长36.8%，而城市用地却增长了104.4%，仅2007—2011年金昌市每年减少耕地约约120多亩，其中建设占用耕地超过50亩，占耕地减少总量的41.7%。
建设占地中，国家项目建设、集体建设、农村个人建房的比例分别为47.65%、28.34%和9.73%。
国家项目建设中城镇用地最多，占40%以上；从耕地占用的地域分布看，按占用耕地的绝对数量统计，东部地区大于中部，中部地区大于西部。
从近几年情况看，金昌耕地减少问题突出地反映在以下几个方面。
2.1.1 城镇建设用地严重超标金昌过去很长一段时间里实行的是——控制城市规模，合理发展县城，加快小城镇的发展这样一个政策，这就导致了金昌市乡镇数量增加。
到2006年底，金昌市乡镇数量从原先的9个增加到11个，截至目前，金昌市辖一县一区，12个乡镇，138个行政村，1078个社，现有农户6.08万户，农村人口23.88万人, 其中农村劳动力14.88万人。
随着城市化水平提高，城镇建设用地必然要增加，问题在于城市规划面积偏大，建成区面积扩展过快。
据统计，金昌乡镇企业积聚在城镇的占24%，其余绝大部分分散在乡村。
这些企业由于缺乏统一规划，管理落后，建设时大量圈占耕地，使土地利用率下降约37%。
金昌85%的人口为农业人口，随着农民收入水平的提高，农村出现了“建房热”，居民点用地迅速增加。
目前金昌市农村住宅用地已达4.1万亩，超过了2010年规划用地4万亩的控制目标。
2006-2012年间，金昌农业结构调整占用耕地共达5879亩，占同期金昌市耕地减少总数的41.8%。
其中：退耕还林、退耕还牧、耕地改园地与挖鱼塘分别占40.3%、25.3%和34.4%。
2006-2010年，全金昌市园地面积由1352亩增加到1548亩，增长14.5%。
个别地在下放土地审批权和土地审批中化整为零、越权批地屡禁不止；乡镇企业用地管理薄弱，报批率低；农村个人建房、取土烧砖、修建公路缺乏规划和控制；一些地方还出现非法买卖、擅自转让土地使用权的问题。
2.2 农田基本建设减少，农业投入下降，抛荒闲置土地增加从我金昌市农业基本建设投资占全国基本建设投资的比重看，从八五到九五之间处于下降趋势，2010年最高时也不过3.2%。
另外，由于农业尤其是粮食生产成本高，粮食产量却徘徊不前，粮食价格低，务农比较效益差，弄名对农业生产的不安全感和失落感增强，同时随着城市经济的加速发展，城市人口非农化加快，许多农村劳动力涌入城市务工，农户对农业的生产积极性下降，农业投入急剧减少，重用轻养和摞荒土地的现象时有发生。
2.3 金昌市农村土地使用制度存在弊端通过对两村1616户农户的走访调查，同意对土地整理制度改革的农户只有390户，占被调查总农户24%。
可见只有少数农户不情愿土地整理制度改革，大部分村民对建立农村土地退出机制没有明确的定义，不愿意将自己承包的土地退回给集体，造成这种原因有以下几点：由于长期以来形成的对土地的依附性，造成农民具有很强的恋地情结。
许多家庭的主要收入来源是种地，其他收入不稳定，一些农民仍存在“小富即安”和怕政策变化的心理，“不愿”放弃其土地承包经营权；还有一些农民想将承包土地的经营权流转而又心存疑虑，担心利益受损或彻底失去土地，“不敢”流转或交出土地承包经营权国家目前还没有明确的关于土地退出机制的相关法律、法规，同时由于地处城乡结合处，许多农户经营理念缺乏，承包地块分散，地力差别较大，制约了农村土地退出机制及流转市场的发育。
许多进城务工的农民虽然在城里有稳定的收入，但养老、医疗等社会保障问题解决不了，把土地流转出去可以获得一笔稳定的收入，养老保险等农村社保也有了，想把地留着将来回家养老。
西坡村作为典型的城中村，近年来随着城市规划用地，开发商开发用地，使得土地的征收补偿费越来越高，许多农户希望得到更多的征地补偿持观望态度，不愿意将承包的土地退回给集体。
2.4 土地整理取得显著成效截至2012年6月底，甘肃省金昌市土地整理总面积162236亩，其中：出租95110亩、转包27883亩、互换10683亩、转让15亩、其它方式流转28545亩，整理形式以出租、转包和互换为主，占流转面积的82.4%。
整理改革主要向大户集中,从土地流向看，流入农户的面积89632亩，占流转面积的55.2%；流入农民专业合作社的面积15632亩，占流转面积的4.3%；流入企业的面积9420亩，占整理改革总面积的 5.8%。
整理改革的土地主要用于种植粮食作物，其面积为89427亩，占整理土地总面积的55.1%。
农户间自发流转向有组织流转已变成大趋势，签订流转合同的流转面积106335亩，占流转总面积的65.5%。
正是在以上各种背景下，金昌提出了加大土地整理力度的战略思想。
即在土地整理过程中，通过增加农业基本建设投资，调整农地产权结构，促进土地的适度规模集中，提高农业竞争力，为有效解决“三农”问题奠定了基础；通过内涵挖潜扩大耕地面积，改善土地质量，挖掘农业生产潜力，确保粮食安全与社会稳定，为未来金昌市农村经济的发展和腾飞奠定一个良好的土地环境。
3 土地整理现状与当前农村土地使用制度的分析3.1 金昌市土地整理现状分析以金昌市为例，自新土地管理法实施以来，全市通过土地整理增加有效耕地面积为25600亩，其中金川区13224亩，永昌县12476亩，累计可获得土地整理资金1.3亿元。
取得了显著成效。
然而通过调查和分析发现，金昌土地利用仍然存在很多不合理现象，土地利用潜力各不相同，后备资源匮乏，人均耕地逐年下降，人地矛盾日益突出。
按国家建设占用耕地“占一补一”的要求和“耕地总量动态平衡”的基本制度，分析市情和地貌特征，发现金昌土地整理尚有较大潜力可挖。
长期以来，金昌的土地以粗放经营为主，不仅占用大量耕地，还不利于土地经营规模化、产业化以及农村城镇化发展。
随着人地矛盾的日益尖锐，这种弊端日益突显。
目前金昌耕地总面积中尚有低产田占26%，中产田占48%，水域占土地总面积20%，但利用效益低，灌溉能力差，由于库浅渠漏工程不配套，全区农业多数年份非旱即涝。