—————————作者信息林 隽，华南理工大学建筑学院博士研究生，高级工程师，国家注册城市规划师（通讯作者）， Johnlam@吴 军，广州市城市规划勘测设计研究院区域与交通规划设计所 高级工程师，国家注册城市规划师收稿日期：2014-06-16中图分类号中图分类号 TU984.13 文献标识码文献标识码 B文章编号文章编号 1003-739X（2015）02-0096-07[摘 要][摘 要] 从增量到存量发展是当前国内大中城市的基本趋势，以存量再开发用地为对象的规划编制值得重视。

该文在分析存量型地区开发特征基础上，以笔者前不久参与的广钢新城规划修编为例，认为存量规划应从传统的蓝图规划走向实施规划、由传统的从向数量要价值到向品位要价值转变，并从统筹连片规划提升价值、紧扣特色创造价值、面向实施兑现价值等方面提出了相应的规划策略，探讨存量规划的新思维，力求对广州乃至国内其他城市的存量规划编制提供一定的经验借鉴。

[关键词][关键词] 存量再开发 存量规划 规划策略 广钢新城[Abstract][Abstract] The transitional process from incremental development to storage development is the basic trend in large and medium size cities, the type of redevelopment planning on re-developable land in stock should be valued. This paper takes Guanggang New Town planning as an example to analyze re-developable land development features. It suggests that re-developable land planning should be moving toward implementation, changing from quantity value to quality value. It provides relative planning strategies in aspect of increasing value of unitary planning, creating value with characters, and realizing value through implementation. It also explores new ideas on re-developable land planning and finally provides reference and experience to Guangzhou and other domestic cities on storage land planning.[Key words][Key words] Storage Redevelopment, Storage land planning, Planning strategies, Guanggang New Town林 隽 Lin Jun吴 军 Wu Jun存量型规划编制思路与策略探索：广钢新城规划的实践Methods and Strategies on Storage Developable Land Planning: the Planning Practice of Guanggang New Town1 从增量到存量发展存量土地再开发或者说是城市更新是城市发展到一定阶段出现的必然现象。

第二次世界大战之后，西方发达国家相关组织的城市更新活动开始贯穿整个城市发展进程；国内社会经济在历经30多年改革开放的高速增长后，目前整体城市化水平已超过50%，未来要达到70%以上的现代化目标，扩张式城市化进程还将持续。

但同时，城市建设用地资源紧缺、土地资源利用低效、环境污染严重、产业结构失衡、城市面貌趋同、传统文化消逝等城市问题日渐显现，城[Urban Planning · Gardens Landscape]DOI:10.13942/ki.hzjz.2015.02.022市化质量亟待提升。

面对紧束的城市发展空间形势和日渐严重的城市化问题，城市转型发展尤其是在存量土地上探索城市的高质量发展已经势在必行。

特别是随着当前国家对三大城市群地区“盘活存量、严控增量”发展思路的确立，尤其是对人口500万以上特大城市新增建设用地的严控①，存量土地再开发将不可避免地成为沿海地区大中城市本轮城镇化进程的重要推动力。

在此背景下，以存量再开发用地为规划对象的存量型规划将成为国内规划领域的新焦点。

如何做好其规划工作并能切实引领城市发展，将是各大城市的重要任务。

广州作为一个具有2200多年建城历史的城市，经过多年的发展，粗略估算建设用地已占合理开发规模的75%左右。

经摸查，存量再开发用地（也称“三旧用地”）已经达583.74km 2②，约占现状建设的1/3。

可以说，无论是在实际建设层面还是在宏观政策层面，广州的城市建设都已经步入了存量用地再开发的时期。

在存量再开发背景下，广州在规划编制方面也进行了不断的探索，积累了一定经验。

本文在分析存量型地区开发特征基础上，以笔者前不久参与的广钢新城规划修编为例，通过对片区发展现状分析和规划思路剖析，探讨存量再开发片区规划的策略与方法，实现规划的落地实施，希望对广州乃至国内其他城市的存量规划编制提供一定的经验借鉴。

2 存量再开发地区特点与新区不同，存量再开发地区普遍存在有以下显著特征：（1）产权多元、利益关系复杂存量建设用地与新增建设用地的最大不同点在于存量建设用地使用权分散在各个土地使用者手中，现行土地使用权人拥有土地的处置权，政府不能随意干涉，由此带来土地的再开发利用收益要考虑现有土地使用权人。

利益的均衡是成功再开发的重要保证。

（2）权属空间交错、再开发实施不易存量再开发地区由于开发建设时序不一和早期开发管理的不规范，普遍的空间特征体现为各权属主体用地犬牙交错，再开发通常都会陷入牵一发而动全身的境地，又因各自的发展意愿、利益考量不同，带来片区协调统一再开发的困难。

开发实施需要雄厚的资本支撑和基于实施时序可行性的规划通盘考虑。

（3）多具有深厚历史底蕴或文化特色无论是旧城、旧厂还是旧村，由于其发展建设年代较早，多少会保留体现其历史时代的文化印记，如旧城区的历史城区格局、历史街区和文保建筑等；工业区的工业文化遗产、非物质文化遗产等。

在日渐强调城市片区个性发展的时代，历史资源的充分保护和挖掘利用，是展现城市特色的重要手段。

这点对于作为国家历史文化名城的广州而言，显得更为重要，也是存量再开发地区区别于新区的一大特征。

图2 广钢新城现状图1 项目区位图基于存量地区的特点，规划作为利益各方的谈判平台，存量再开发片区的规划需要展现不同以往的规划新思维，探索出一条科学规划、综合施治、兼顾各方、循序渐进的改造新模式。

3 存量再开发地区规划的编制探索：广钢新城规划3.1 项目背景与基本概况（1）项目概况广钢新城地处广州西部荔湾芳村片区，是广州11个战略性发展平台之一的花地生态城的重要组成，距离白鹅潭商业中心2.5km（图1）。

用地北临鹤洞路、南到南环高速公路、东与广船相邻并接珠江、西至花地河，总用地面积约6.46km 2，涉及西塱村、东塱村、鹤洞村以及广州钢铁厂 “三村一厂”用地。

新城范围内现状83%以上用地已经建设，存量再开发区特征明显（图2）。

（2）规划背景与过程广钢新城概念源于广州钢铁厂厂区的搬迁改造。

2011年广钢集团与宝钢重组，广钢集团面临债务清还、人员分流安置以及转型发展等问题，需要巨额的发展资金；同时，白鹤洞基地需要关停并实施环保搬迁，1.68km 2的广州钢铁厂厂区迎来再开发利用的机会。

利用当前的省市三旧改造政策，市政府明确通过广钢厂区的再开发，筹集集团转型发展资金。

广州钢铁厂厂区属于白鹅潭经济圈范围，2008年美国SOM公司开展白鹅潭地区城市设计工作。

SOM公司提出了白鹅潭地区打造广佛之心的发展目标，并拟定了八大规划的策略，包括公交导向的开发节点层次、提升公共开放空间和休闲娱乐、清晰和有效的街道网格、紧凑和可步行的居住小区等。

根据SOM公司的构想，广州钢铁厂厂区通过规划建设一个约70hm 2的中央公园，在公园周边建设住宅街区的方式来实现厂区的整治改造（图3）。

打造一个可以媲美纽约中央公园的兼具娱乐、休闲、运图5 广钢新城用地权属与现行控规的矛盾关系图3 SOM白鹅潭规划方案图4 2011年政府审批方案动等功能的开放公园，这在广州乃至全国都具有独特性，一方面能大幅度提高周边的房地产价值和降低棕地修复成本；另一方面能改造白鹅潭的景观，促进白鹅潭地区成为广佛居民到访的目的地。

方案的构想大胆而新颖，充分展现了白鹅潭地区发展的雄心壮志，若顺利实施将对白鹅潭地区的形象提升具有重要作用。

但同时，由于规划公园的用地面积已经占到厂区用地的40%，再计上厂区内的道路、公共配套设施等用地，整个厂区用地预计超过70%以上用地无法开发经营，远无法满足广钢集团转型的发展资金。

为此，经过多方协商，在控制性详细规划成果中对中央公园的范围和规模作了较大调整，从最初的70hm 2调整为2010年8月份46.3hm 2，并在2011年再次调整为10.8hm 2并获得市政府审批通过（图4）。

在依据市政府审批通过的规划方案推进广钢厂区的改造实施过程中，又面临着新的问题：①由于最终方案跟SOM的“中央公园+周边住区”构想已经有较大差距，片区基本成为普通住区格局，且围绕公园的土地均调整为商务办公用途，开发定位与整体片区存在一定矛盾，土地价值难以体现。

通过经济收益初步评估无法满足广钢集团转型发展的资金要求，而资金不足则难以搬迁，面临经济上的不可行；②更为重要的，白鹅潭控制性详细规划尚未包括南边城中村用地，但厂区地块与周边村属用地交错较多，导致现有规划布局对周边村改造、现有用地产权和建设现状等情况考虑不足，现有规划地块被产权线切割得不完整，规划实施难度较大，广钢厂区地块单独改造会形成孤岛的开发格局（图5）。

基于此，市政府明确提出将周边三个城中村纳入范围进行统筹规划，建设广钢新城，通过规划向市场要价值。

3.2 基地特征与规划思路如何做到通过规划优化促进土地价值的提升，从而实现向市场要价值的目标。

同时，这样的规划提升是能落地、符合利益各方需求的，是本规划考虑的基本点。

总体而言有两个途径，一是增加规模，做大蛋糕；另一个是提升品质，包括片区的整体形象品质以及地块的品位，增加附加值。