第三章我国社会救助法规与政策社会救助是公民因为自然、社会或个人原因生活发生严重困难时，由政府和社会对其提供基本物质保障的救助制度，是社会保障体系的重要组成部分。

我国宪法规定：“中华人民国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

”社会救助就是体现这一规定的具体制度之一。

具体来讲，我国社会救助法规与政策大体分为三类：一是困难群众基本生活救助法规与政策；二是专项救助法规与政策；三是临时救助法规与政策。

第一节城市居民最低生活保障法规与政策城市居民最低生活保障（以下简称城市低保）制度，是我国城市困难群众基本生活救助体系的核心组成部分。

为了规城市低保制度，保障城市居民基本生活，国务院于1999年颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，各省、自治区、直辖市人民政府相继颁布了实施办法，对城市低保中的若干问题作出了规定。

一、城市低保的对象、机构和资金来源（一）城市低保的对象《城市居民最低生活保障条例》规定，城市低保的对象为共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市低保标准的持非农业户口的城市居民。

具体来讲，主要包括以下四类人员：第一，无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人、抚养人或扶养人的居民；第二，领取失业救济金期间或失业救济期满仍未重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；第三，在职人员和下岗人员在领取工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民；第四，其他家庭人均月收入低于当地最低生活保障标准的居民。

家庭成员收入是确定城市低保对象的关键，它是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，但不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金。

（二）城市低保的办事机构《城市居民最低生活保障条例》规定，城市低保实行地方各级人民政府负责制。

第一，县级以上地方各级民政部门具体负责本行政区域城市低保的管理工作；财政部门按照规定落实城市低保资金；统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门分工负责，在各自的职责围负责城市低保的有关工作。

第二，县级民政部门以及街道办事处和镇人民政府（统称管理审批机关）负责城市低保的具体管理审批工作。

第三，居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市低保的日常管理、服务工作。

另外，在全国层面，则由民政部负责全国城市低保的业务指导和监督、管理工作。

（三）城市低保的资金来源《城市居民最低生活保障条例》对城市低保的资金来源作出了如下规定：第一，城市低保所需资金，由人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。

第二，中央财政对中西部财政困难地区和老工业基地给予专项补助。

第三，国家鼓励社会组织和个人为城市低保提供捐赠、资助；所提供的捐赠、资助，全部纳入当地城市低保资金。

二、城市低保标准确定的依据《城市居民最低生活保障条例》对城市低保标准作出了一般性原则规定，即城市低保标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。

由于全国各个城市的情况不尽相同，所以《城市居民最低生活保障条例》提出，城市低保标准由各地人民政府自行确定。

具体说来，直辖市、设区的市的城市低保标准，由市级民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市低保标准，由县（县级市）民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。

确定最低生活保障标准，常用的方法有基本需求法（又称菜蓝子法）、恩格尔系数法以及比例法等。

三、城市低保待遇的申请、审批和发放程序《城市居民最低生活保障条例》规定，城市低保金申请、审批和发放应遵循以下程序：（1）申请。

申请享受城市低保待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。

（2）审批。

城市低保待遇，由其所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级民政部门审批。

管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起的30日办结审批手续。

对不符合享受城市低保待遇条件的，管理审批机关应当书面通知申请人，并说明理由。

（3）发放。

城市低保待遇由管理审批机关以货币形式按月发放；必要时也可以给付实物发放。

发放低保金，应尽量通过金融系统实现社会化发放，确保低保对象按月、及时、足额领取低保金。

在审批低保金时，管理审批机关需视城市低保对象的不同情况，批准其全额享受或者差额享受。

对无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的保障对象批准其按最低生活保障标准全额享受；对其他保障对象均按其家庭人均收入与最低生活保障标准的差额享受。

四、城市低保的管理与监督（一）城市低保的监督复核机制《城市居民最低生活保障条例》提出了如下城市低保的监督复核机制：（1）管理审批机关为审批城市低保待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。

申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。

（2）对经批准享受城市低保待遇的城市居民，由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布，接受群众监督。

任何人对不符合法定条件而享受城市低保待遇的，都有权向管理审批机关提出意见；管理审批机关经核查，对情况属实的，应当予以纠正。

（3）享受城市低保待遇的城市居民家庭人均收入情况发生变化的，应当及时告知管理审批机关，办理停发、减发或者增发城市低保金的手续。

（4）管理审批机关应当对享受城市低保待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查。

（5）财政部门、审计部门依法监督城市低保资金的使用情况。

（二）对违反规定者的处罚除对城市低保的监督复核机制明确规定外，《城市居民最低生活保障条例》还规定了对违反规定者的处罚措施：（1）从事城市低保管理审批工作的人员有下列行为之一的，给予批评教育，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：第一，对符合享受城市低保待遇条件的家庭拒不签署同意享受城市低保待遇意见的，或者对不符合享受城市低保待遇条件的家庭故意签署同意享受城市低保待遇意见的；第二，玩忽职守、徇私舞弊，或者贪污、挪用、扣压、拖欠城市低保款物的。

（2）享受城市低保待遇的城市居民有下列行为之一的，由县级民政部门给予批评教育或者警告，追回其冒领的城市低保款物；情节恶劣的，处以罚款；第一，采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市低保待遇的；第二，在享受城市低保待遇期间家庭收入情况好转，不按规定告知管理审批机关，继续享受城市低保待遇的。

第二节农村居民最低生活保障法规与政策为了切实解决农村贫困人口的生活困难，促进农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平，经过实践探索，国务院于2007年发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》）。

该通知为解决农村贫困人口温饱问题提供了政策依据。

之后，各省、自治区、直辖市人民政府根据该《通知》制定了农村低保制度的实施细则。

一、农村低保的对象、保障标准和资金来源（一）农村低保的对象农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病殘、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。

（二）农村低保的保障标准确立的依据农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。

农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。

（三）农村低保的资金来源农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。

地方各级民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。

中央财政对财政困难地区给予适当补助。

二、农村低保金的申请、审批和发放程序（一）农村低保金的申请、审核和审批申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请；村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请。

受乡（镇）人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议评议后提出初步意见，报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府审核后，报县级民政部门审批。

乡（镇）人民政府和县级民政部门要核查申请人的家庭收入，了解其家庭财产、劳动力状况和实际生活水平，并结合村民评议，提出审核、审批意见。

在核算申请人家庭收入时，申请人家庭按国家规定所获得的优待抚恤金、计划生育奖励与扶助金以及教育、见义勇为等方面的奖励性补助，一般不计入家庭收入，具体核算办法由地方人民政府确定。

对最低生活保障对象的申请情况和对最低生活保障对象的评议意见，审核、审批意见，实际补助水平等情况要向社会公示。

（二）农村低保金的发放农村最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。

要加快推行国库集中支付方式，通过代理金融机构直接、及时将最低生活保障金支付到最低生活保障对象账户。

三、农村低保的动态管理和办事机构农村最低生活保障的管理既要严格规，又要从农村实际出发，采取简便易行的方法。

（一）农村低保的动态管理乡（镇）人民政府和县级民政部门要采取多种形式，定期或不定期调查了解农村困难群众的生活状况，及时将符合条件的困难群众纳入保障围，并根据其家庭经济状况的变化，及时按程序办理停发、减发或增发最低生活保障金的手续。

保障对象和补助水平变动情况都要及时向社会公示。

（二）农村低保的主管部门和办事机构各级政府的各个部门要加强协调与配合，各级民政部门要发挥职能部门作用，建立健全农村低保的各项规章制度，推进信息化建设，不断提高规化、制度化、科学化管理水平。

财政部门要落实资金，加强对资金使用和管理的监督；扶贫部门要密切配合、搞好衔接，在最低生活保障制度实施后，仍要坚持开发式扶贫的方针，扶持有劳动能力的贫困人口脱贫致富。

此外，乡（镇）人民政府及受其委托的村民委员会具体办理农村低保金的申请受理和审核，并提出审批意见。

县级民政部门负责最终的审批。

第三节农村五保供养法规与政策五保供养制度，是我国农村困难群众基本生活救助体系的另一个组成部分。

我国早在1994年即颁布实施了《农村五保供养工作条例》，后于2006年对其进行了修订，形成了我国目前的《农村五保供养工作条例》。

该条例对农村五保的供养对象、供养容、供养形式、监督管理和法律责任等作出了规定。