城市闲置土地的成因分析及闲置土地处置建议学院：资源与环境科学学院专业：土地资源管理姓名：***学号：*************本文先对目前国内闲置土地状况进行分析，发现目前国内城市闲置土地状况不容乐观。
又对国内外闲置土地成因进行综述，并对闲置土地内涵进行界定，结合实际情况，探究目前城市闲置土地的成因，主要涵盖了制度，政府，企业三个方面。
通过对闲置土地成因的研究，有针对性的提出了闲置土地处置的一些途径，提出不仅需要对闲置土地进行合理有效的处置，还需要减少闲置土地的产生，以达到土地资源的集约节约和可持续的利用。
关键词：闲置土地闲置土地成因建议一、绪论 (1)1.1研究的背景与意义 (1)1.2研究内容及路线 (2)1.2.1 研究内容 (2)1.2.2 研究路线 (2)二、国内外研究综述 (3)2.1国外研究综述 (3)2.2 国内研究综述 (3)2.2.1闲置土地的分类研究综述 (3)2.2.2闲置土地的成因研究综述 (3)2.3综述总结 (5)三、闲置土地的定义及内涵 (5)3.1闲置土地的定义 (5)3.2对于闲置土地定义的讨论 (5)四、城市闲置土地成因分析 (6)4.1.由制度缺陷引起的土地闲置 (6)4.2由政府方面原因造成的土地闲置 (8)4.3由用地企业方面原因造成的土地闲置 (9)五、关于闲置土地处置的建议 (10)六、结论 (11)参考文献： (12)一、绪论1.1研究的背景与意义近年来，随着国家经济的高速发展，人口的快速增长以及城市化水平的不断提高，城市建设对于土地的需求大大增加。
但伴随着城市化进程脚步的逐渐加快，城市内部以及周边出现大量的圈地、占地现象，大面积的闲置、低效用地屡见不鲜，导致国土资源的严重浪费。
土地闲置问题逐渐成为当前各级政府重视、全社会密切关注的热点问题。
1999 年国土资源部发布了《闲置土地处置办法》，2001 年国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，要求严格控制建设用地供应总量，加大对闲置土地的处置力度，充分盘活现有闲置土地，坚决收回依法应无偿收回的闲置土地。
但是土地闲置问题并没有得到有效解决。
2004 年12 月2 日，国土资源部下发了《关于开展全国城镇建设存量用地情况专项调查工作的紧急通知》，要求对全国城镇存量用地和闲置用地情况进行地毯式调查。
结果显示，到2004 年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地107.93 万亩，空闲土地84.24 万亩，批而未供土地203.44 万亩，三类土地总量为395.61 万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。
而2003 年底，国土资源部调查统计数据表明城镇闲置土地只有170 万亩，可见闲置土地呈显著的上升趋势。
2008 年国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》，强调要严格执行闲置土地处置政策，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。
2010年08月09日，国土资源部披露了全国1457宗闲置土地名单，闲置面积达14.66万亩，其中，70%以上为住宅用地。
2010年8月19日，国土资源部又公布了全国违法违规土地清理的最新数据：截至今年5月底，全国共上报房地产违法违规用地宗数3070宗，面积约18.84万亩，其中，闲置土地2815宗，面积16.95万亩，分别占上报总宗数和面积的91.69%和90%。
从清理数据来看，在各类房地产违法违规用地中，闲置土地成为房地产用地违法违规的主要问题。
目前，土地闲置大体分为两类，企业自身原因造成的占46%，其余54%的闲置土地主要是由政府原因造成，而因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成土地闲置的占六成以上。
当前，在我国土地资源稀缺、供需矛盾突出的严峻形势下，土地闲置已经成为土地资源利用和管理中被广泛关注的问题,同时也是国土资源管理部门致力于解决的重点课题之一。
土地闲置不但加剧了土地市场的混乱无序和农用地非农化的趋势,造成了资源和资产的浪费，而且严重阻碍了经济社会的可持续发展，甚至还会影响贯彻落实科学发展观、建设和谐社会的进程。
因此，清理闲置土地、提高土地利用效率势在必行。
本文希望通过对目前国内闲置土地方面的研究进行分析，结合实际情况，系统地探究闲置土地形成的原因及闲置土地的类型，从而有针对性的对闲置土地处置提出相关的建议，以达到土地的集约节约和合理的利用。
1.2研究内容及路线1.2.1 研究内容1.本文拟通过对目前国内外闲置土地方面的研究进行系统的分析，结合目前实际情况，界定闲置土地的内涵。
2.对现有研究基础上的闲置土地成因进行补充，完善，分类与创新。
3.有针对性的提出闲置土地处置方法及对策。
1.2.2 研究路线图1 研究路线图二、国内外研究综述2.1国外研究综述西方国家城市闲置土地的不同状况是因为社会政策和文化差异、工业化、二战后重建的不同要求、社会对城市政策的不同态度等多种因素造成的，但主要的是因为土地投机和开发资金的不足。
西方国家将闲置土地划分为棕地和灰地两类。
棕地(brownfield)是指需要改造更新的土地，最广泛接受的棕地定义是由美国环境保护局(USE 队，1997)提出的，“废弃的、闲置的或利用率低的工业或商业用地，由于其现存的或潜在的环境污染，对其扩建或改造将非常困难”。
灰地(grayfield)是指已经开发过，但因在开发利用过程中形成“污染”性的土地。
MiehaelA.Pagano、Anllo’M.Bowmanl(2000)指出，闲置土地既包括公有和私有的未利用或废弃土地，也包括承载废弃建筑的土地，抛荒、查封、部分破坏或夷平的土地。
闲置土地不一定是指被破坏的土地，它还可以是早期开发遗留下的小而形状不规则的土地，或是由于陡峭的斜坡、洪水危险等自然因素而造成实质土不能建造的地块。
蒂特曼(Titman，1986;Neutze，1987)认为闲置土地所有权和股票所有权一样，土地开发等于进行一种选择。
城市开发早期，由于地价低廉获得多余土地的成本很低，所以许多公司购买大于实际需要的土地，部分投机者选择保留现有的土地，将多余土地闲置或不完全开发。
2.2 国内研究综述2.2.1闲置土地的分类研究综述石平华(2000)指出闲置土地主要有经营性单位的闲置土地和行政事业性单位的闲置土地两类。
高秋华，李梅(1998)等认为闲置土地划分为四种类型:因土地划拨造成的周边耕地被占用而市区土地闲置;因城市规划法制意识淡薄造成少批多占，占而未用的历史遗留型闲置;因企业停工停产而产生的市场调整型闲置;因开发区建设和房地产开发计划不周造成的低效用地闲置。
何书金、苏光全(2000)指出开发区闲置土地划分为规划控制型、区位不理想型、经济实力欠佳型、开发效益较低型和技术支撑不够型等五种类型。
2.2.2闲置土地的成因研究综述从制度方面原因来看：朱林兴(2000)认为：闲置土地的本质是，当前中国社会由计划经济向市场经济、农村社会向城市社会转型背景下的城乡土地制度分割的一种特有现象,是一种由体制性弊端引起的权利调整、利益博弈的结果,也是投机因素导致的必然结果。
邓世文（1999)认为闲置土地的形成是由于规划缺乏约束力，土地的多头供给，市场与计划并存。
孙永正(2000)指出以土地出让制作为土地有偿使用的基本形式，结构倒置的房地产税费制度，城乡分割的户籍制度以及发育不全的房地产金融制度的固有缺陷是导致我国商品房长期大量闲置的主要原因。
缪军(2002)认为闲置土地的形成原因主要是上世纪九十年代经济过热带来的后遗症，土地有偿使用制度实行后对地方获利意识的强烈冲击，建设用地分级限额审批制度的影响，外资涌入对整个土地市场的推动以及国家实行宏观调控的经济政策。
冯洪山(2008)闲置土地产生的根本原因是宏观机制层面的市场机制缺位，市场机制在土地资源配置领域的作用未能得到有效发挥。
而微观管理层面的传统管理模式“重审批轻监管”也必然会导致闲置土地的产生。
黄启才(2008)征地难是造成闲置土地的一个重要原因，由于现行的征地补偿标准偏低，农用地转用与土地征收报批获准后实施征地难的问题突出，有的付清补偿款后，农民仍未交出土地，导致土地征而未供，进而影响用地的开发建设，造成土地的闲置。
从用地者方面原因来看：彭海东(2006)主要包括开发商自身实力不足;囤积居奇以及合作纠纷等原因造成了土地的闲置。
李小平、丁晓(2001)；刘晓涛、袁强(2004)；卢新海、黄善林(2007)开发商资金不到位是造成土地闲置的主要原因。
开发区数量过多过散造成投资的分散、浪费和投入不足。
有些地区给开发商的土地合同中没有开发及进展要求，或被外商炒了地皮，高价转卖，土地处于流动过程中，并没有真正开发，地皮价格炒得过高而卖不动的现象。
有的投资商并没有确定总体开发计划，甚至没有任何建设项目，就轻而易举地取得了大量的土地使用权，但本身尚不具备较为庞大的开发能力。
某此开发商从自身效用最大化目标出发，蓄意囤积土地以获取生地自然增值的收益。
而一些实力较小的开发商取得土地后，因自身实力不够，大多通过寻找合作伙伴共同进行开发，合作必然涉及到利益分配和相互关系的协调，产生纠纷也就在所难免。
从政府方面原因来说：缪军(2004)建设用地分级限额审批;彭海东(2006)供地不规范，土地管理不够严格;规划区位不理想，招商引资困难;楼江等(2007)认为是规划和政策调整;拆迁难等都造成了城市土地闲置。
卢新海、黄善林（2007)认为大块成片宗地的出让，使得开发商难以在短时间内全部开发。
地方政府在土地出让协议中承诺负责拆迁，但碍于各种因素而无法履约，或者是地方政府更改了城市规划使得原来协议约定好的项目无法通过审批，造成项目搁置。
耿建华(2007)认为房地产税费制相分割的户籍制度和房地产金融制度的缺陷，导致商品房价格过高，购房有效需求不足，商品房长期大量闲置。
一些行政事业单位因条件不成熟而无限期拖延开工，使政府无偿划拨的土地长期闲置不用。
部分铁路土地也是基层管理单位运用手中掌管的管理权，把持大量可开发利用的铁路预留土地，自己不利用或无能力使用，也不许他人使用或提出种种苛刻的条件来阻止他人使用，造成土地闲置。
2.3综述总结以上是国内外有关于闲置土地成因及类型方面的研究，由于国外政治，经济制度，土地制度，经济发展水平等与国内存在着比较大的差异，国外闲置土地主要被划分为“棕地”与“灰地”，与国内的闲置土地成因有一定的区别。
而国内关于闲置土地成因的研究，概括起来主要是从制度，用地者以及政府方面进行了分析。
三、闲置土地的定义及内涵3.1闲置土地的定义国土资源部发布的《闲置土地处置办法》的第二条中明确指出：闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
从闲置土地的闲置时间来看，具有下列情形之一的也可以认定为闲置土地:(一)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1 年未动工开发建设的;(二)己动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满 1 年的;(三)法律、行政法规规定的其他情形。