Urbanization and Land Use 城镇化与集约用地, 2020, 8(1), 53-62Published Online March 2020 in Hans. /journal/uluhttps:///10.12677/ulu.2020.81006Research on the Spatial Governance Strategy of Rural Idle Land from the Perspective ofProperty RightsKaiming Li1,2, Liying Yue2,3, Kaishun Li41College of Architecture and Urban Planning, Tongji University, Shanghai, China2Department of Urban and Regional Studies, University of North Carolina at Chapel Hill, Chapel Hill USA3School of Social Development, East China Normal University, Shanghai4Antai College of Economics and Management, Shanghai Jiao Tong University, ShanghaiReceived: Feb. 1st, 2020; accepted: Feb. 21st, 2020; published: Feb. 28th, 2020AbstractThis paper studies the incompleteness of rural idle land property rights and the factors affecting its governance from the perspective of “property rights”. A spatial governance analysis framework of “property transactions—income distribution—path selection” is constructed. Taking Shanghai Xinzheng Village as a case, its spatial governance process and the operation mechanism are re-searched. It is found that in the process of property trading method, do not change land ownership and do not change for agricultural services are the basis of rural spatial governance, which can prevent external capital from controlling land and alienation of rural functions. In the process of income distribution, improving the multi-channel benefit sharing mechanism, including dynamic annual rent of agricultural land, collective construction land investment share dividend, and ho-mestead rent proportional sharing can coordinate the interests among village collective organiza-tions, enterprises, villagers and it can ensure the sustainability of governance. The governance path of “agricultural land—rural industrial and public facilities land—homestead” can reduce the difficulty of rural spatial governance and promote the overall transformation of rural space.KeywordsIdle Land, Spatial Governance, Property Rights, Xinzheng Village, Shanghai产权视角下乡村闲置土地空间治理策略思考李开明1,2，岳丽莹2,3，李开顺41同济大学建筑与城市规划学院，上海2北卡罗来纳大学教堂山分校区域和城市规划系，美国教堂山李开明 等3华东师范大学社会发展学院，上海 4上海交通大学安泰经济与管理学院，上海收稿日期：2020年2月1日；录用日期：2020年2月21日；发布日期：2020年2月28日摘 要从“产权”出发，本文研究了乡村闲置土地产权的残缺性以及影响其空间治理的因素。
以上海市新征村为例，对其闲置土地空间治理历程和运作机制进行剖析。
研究发现，不改变土地所有权和不改变为农服务用途的产权交易策略是推动治理的基础，可防止外部资本控制土地，防止乡村功能的异化。
采用农用地动态年租金、集体建设土地出资入股分红、宅基地租金按比例共享等收益分配策略，构建了多渠道利益共享机制，可有效协调村集体组织、企业、村民的利益，保证治理的可持续性。
“农用地——乡村工业和公共设施用地——宅基地”形成了“由易及难”的治理路径策略，可有效降低治理成本，推动乡村农用地、建设用地的整体转型。
关键词闲置土地，空间治理，产权，新征村，上海Copyright © 2020 by author(s) and Hans Publishers Inc. This work is licensed under the Creative Commons Attribution International License (CC BY 4.0). /licenses/by/4.0/1. 引言改革开放以来，伴随着工业化、城镇化的快速发展，乡村人口的非农化转移带来乡村常住人口的逐渐减少[1]。
乡村集体土地管理制度和宅基地的福利分配功能，导致村民建房“建新不拆旧”，乡村建设用地出现了不减反增的倒挂现象，与此同时，乡村农用地也出现大面积撂荒现象，乡村土地呈现出集体建设用地和农用地的大量闲置。
在这种形势下，完善乡村闲置土地的空间治理[2]，优化乡村空间结构，是改善乡村人居环境、实现乡村振兴的重要举措。
近年来围绕闲置土地空间治理，形成了减量规划和三旧改造两种模式。
减量规划是通过建设用地指标的“空间转移”完成城乡空间的集中布局和优化[3]。
三旧改造则利用地方政府土地新政，对闲置土地进行市场导向再开发。
从实施效果看，两者都缺乏对社会效益的充分关注，不利于乡村长远发展；乡村闲置建设用地减量后，村集体组织失去了土地，村民失去了就近工作机会，乡村缺乏进一步发展的动力；三旧改造中，其房地产导向的商业开发使乡村功能过度城市化[4]。
如何在乡村闲置用地的空间治理中，既能满足集约节约用地的目的，又能满足乡村涉农产业发展的用地需求，从而壮大村集体组织的实力，促进乡村的内生增长，是乡村闲置用地空间治理需要进一步考虑的问题。
本文分析了乡村闲置用地治理面临的难点，回顾了上海市新征村闲置土地空间治理过程，研究了其闲置用地的空间治理策略，以期为我国其他区域乡村闲置用地的治理提供借鉴。
2. 乡村闲置土地治理的难点2.1. 闲置土地与残缺的产权乡村闲置土地是指在一定时期内，未被使用的乡村土地[5]。
从用地构成来看即包含闲置农用地和闲李开明等置建设用地两种类型，其中集体建设用地可进一步细分为宅基地、乡镇工业用地、乡村公共设施用地[6]。
造成闲置的原因既有经济层面的要素，农业生产的低收入导致乡村劳动力放弃农田务农到城市务工[7]；又有政策层面的因素，宅基地政策“无退出、无限期、无偿使用”的政策，地方政府监督不力，执法力度不强，导致的乡村建设用地违建现象[8]；还有制度层面因素，我国宪法规定，乡村土地属于农民集体所有，所有集体经济组织的成员都是该闲置土地的所有权人。
在集体所有制的前提下，集体土地只能用于农业生产和生活，村集体组织无权将农地转变为建设用地发展非农经济[9]。
集体土地的出让、转让和抵押受到国家法律禁止，只有通过征地转换为国有用地，而难以直接入市经营；产权的残缺造成了集体土地产权主体不明、交易不畅等现象，造成了土地的闲置。
2.2. 国内外关于乡村闲置土地的研究由于我国农村土地产权的残缺性，导致乡村闲置土地是一个具有中国特色的问题。
国外关注乡村闲置土地的研究主要从土地利用集约化的角度，分析了乡村土地利用的格局变化和驱动要素，提出了通过土地管理政策和技术创新提高土地使用效率的方法[10][11]。
国内对乡村闲置土地的研究集中在成因、对策和实践分析三方面。
学者认为宅基地不能入市转让、地方政府监督执法不完善、城市化快速推进是导致我国乡村土地闲置的主要原因[12]。
据此，有学者提出完善乡村土地产权制度、完善乡村闲置土地利用法规、加快土地经营权流转等一系列措施[13][14]。
但这些措施涉及到国家层面土地制度的重大变革，在短时间内难以实现。
也有学者结合实际案例对乡村闲置学校、闲置庭院的利用策略进行了研究[15][16]。
但研究主要关注了乡村闲置建设用地，缺乏对乡村闲置农用地的关注。
因此，在我国现有乡村土地产权制度下，完善对乡村闲置建设用地和闲置农用地的治理策略研究，具有重要的现实意义。
2.3. 闲置土地空间治理的影响因素2.3.1. 产权交易方式为推动闲置土地的空间治理，需要推动产权交易，明晰其产权结构，其中产权起着关键的作用。
产权作为一项权利束，一般包括资源的所有权，资源的排他性使用权，通过使用资源而获取资金的收益权，以及通过出售或其他办法转让资源给他人的转让权[17]。
根据所有权变更的差异，闲置土地空间治理可以划分为二种模式。
一是所有权主体发生变更，即闲置集体土地转变为国有土地。
政府和市场获得了绝大部分土地增值收益，但是村集体组织失去了土地，乡村缺乏进一步发展的动力，实践不利于我国的乡村全面振兴。