中日地方自治制度之比较柯敏（中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉430064）[摘要] 地方自治自20世纪以来引起了世界各国的普遍关注，与我国一衣带水的日本二战后在美国占领当局的推动下，地方自治取得长足发展。

地方自治思潮从西方传入中国至今已历经百年，对中国政治产生了深远的影响，并在民族区域自治和特别行政区高度自治等方面取得了突出成绩。

本文试对中日地方自治制度的共性及差异方面进行梳理与比较，指出日本地方自治对我国的启示，为我国进一步完善地方自治制度提供参考与借鉴。

[关键词] 中日地方自治；共性；差异性；启示所谓地方自治制度，是指中央政府依法将一部分涉及地方利益的权力及行使这些权力所必要的物质手段转交给直接普选产生的地方自治机关，由该自治机关对本地区自治范围内的公共事务实行自主管理的一种制度。

日本战后在美国占领当局的推动下，通过了《日本国宪法》、《地方自治法》，确立了地方自治制度，实行中央集权与地方自治相结合的体制。

我国早在清末就有了地方自治的萌芽，由于反动势力十分强大、社会矛盾错综复杂、传统思想等因素的影响，只到中华人民共和国成立，地方自治的发展才步入正轨，并在民族区域自治和特别行政区高度自治等方面取得了一定的积极成果。

中日两国由于历史传统、文化背景、经济和政治的发展不同，地方自治制度呈现各自特点，如何以对方之长补已之短，吸取经验及教训，是我国进一步完善地方自治制度过程中应该注意的问题。

一中日地方自治制度的建立与演变地方自治是国家对于地方行政单位所采取的一种管理形式，实行自治的地方行政单位，可以通过由地方居民组成的“地方自治体”选举自己的代议、行政机关，对该地方的行政事务实行“自主”管理，但其权限要宪法和法律有关规定制约。

地方自治思潮从西方传入中国至今已历经百年，其发展过程可分为清末时期、民初及北京政府时期、国民党统治时期、中华人民共和国时期四个阶段。

中国地方自治的介入者包括了历届政府、各政治派别、众多学者，他们有不同的利益追求，因此，地方自治呈现出复杂多样的特点。

在西方文明的启示和中西国力对比的强烈刺激之下，清政府于1909年和1910年分别颁布了《城镇乡地方自治章程》、《府厅州乡地方自治章程》和《京师地方自治章程》等地方自治章程，开始实行地方自治，实行自治的地方机构设议事会、董事会。

地方自治机关具有相对独立的权限，可以行使一定程度上的立法权和行政权。

议事会有权制定本区域的自治规约、议决事件。

清末地方自治的筹办和实行无疑是利国利民之举，既是中国近代化进程中改革地方制度的尝试，是清末政制改革潮流中的一支。

同时，地方自治的开办对改变基层农村的落后状态、促进文明、开启民智有积极的意义。

但是，由于当时实行地方自治的社会基础尚属薄弱，各省筹办的地方自治很多有名无实，反而形成了一些流弊。

北洋政府时期的地方自治主要体现在各级自治机构的设立及组织上。

一是省制。

1913年4月，颁布《省议会暂行法》，各省先后成立省议会作为省的自治机关。

二是县制。

民国初县的自治机构沿用清末立宪时期的制度，称为县议事会。

1914年袁世凯下令停办自治以后，各县议事会也被解散。

1919年9月，北京政府公布了《县自治法》，规定以县为团体，具有法人地位。

三是市制。

1921年，北京政府颁布了《市自治制》和《市自治制实施细则》。

县以下各级机构，一般均称为“地方自治团体”，不属中央政府系列，各地方可以实行自治。

国民政府时期的地方制度分为行政制度和地方自治制度两方面。

国民政府实行地方自治与孙中山的倡导是分不开的。

完全的地方自治是孙中山实施宪政的有机组成部分。

这个时期的地方自治思想借鉴了日本地方自治的经验。

由于中国当时社会发展客观条件的局限，现实的地方自治未能实现法律上的规定。

中华人民共和国成立后，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的颁布，预示中国地方自治发展步入正轨。

日本近代地方自治制度的采用，始于明治21年（1888年）。

当时通过“明治维新”，日本进行了行政体制和国家机构的改革，把市和町村作为基层“自治体”加以确认，并推行了府县―市―町村三级地方自治体系[1]。

其中府县虽称自治体，但其自治色彩相当淡漠，实际上仍是官方机构。

作为市、町村的自治，则是通过有限制的选举，直接选出议员组成市议会和町村议会，并以此作为议事机关，推选出市与町村的长官，呈请中央政府批准。

这就是日本近代地方自治制度的开端。

这时的地方自治机关的权限是极为有限的，它与西方国家所宣扬的“由居民自主地解决地方课题”是不可同日而语的。

第二次世界大战以后，日本从一个军国主义国家向西方的民主主义国家过渡。

随着《日本国宪法》的颁布和实施，地方自治制度得以重新确立。

“宪法”对地方自治专列一章，明确规定：“关于地方公共团体的组织及运营事项，根据地方自治的宗旨由法律规定之”“地方公共团体的长官、议会议员以及法律规定的其他官吏，由该地方公共团体的居民直接选举之。

”另外，还明确规定了地方公共团体的自治立法权、自治行政权和地方财政权。

把地方自治建立在国家法律的基础上，以宪法和自治特别法予以保障。

二中日地方自治的共性地方自治有各种不同的形态，有些是纯粹基于地方行政管理的，有些是针对特定的人类群体的，如果是针对民族群体的，就是我们所说的民族区域自治。

[2]民族区域自治，就是在中央政府的统一领导下，以少数民族聚居的地方为基础，建立相应的自治机关，行使自治权，由少数民族自己当家作主，管理本民族内部地方事务。

特别行政区是指在我国版图内，根据我国宪法和法律规定设立的，具有特殊的法律地位，实行特别的政治、经济制度的行政区域。

[3]因特别行政区在我国享有高度的自治权，这里我们仅以民族区域自治为例，不再另述。

（一）地方政府的性质相似我国的民族自治地方的自治机关具有双重性，即作为行使民族自治地方的自治机关行使管理“民族内部事务”或“民族地方性事务”的自治权和作为一般地方国家机关行使地方性事务的管理权。

日本地方政府也具有双重性，既是地方行政机构，又是中央政府（内阁）的委派机关[4]。

（二）地方政府的职权相似1、管理地方财产权。

《中华人民共和国民族区域自治法》规定，民族区域自治地方有权自主地管理地方财政[5]。

依照国家财政体制属民族自治地方的财政收入，都应当由自治机关自主地安排使用。

自主地管理地方性经济建设。

自主地管理教育、科学、文化、卫生、体育事业。

而根据《日本国宪法》的规定，日本地方政府有维护、保存和使用属于自治体的财产权。

如对属于地方管理的学校等文化教育放施、体育卫生医疗等设施进行管理，对公园、广场绿化地带、道路、桥梁、河流、码头以及仓库等进行保护、管理和建设等。

2、处理地方事务权。

主要指处理有关消防、清洁、美化及以防止公害污染等地方福利事务。

3、执行行政权。

指办理户口、登记造册、发放居民身份证、支配地方警察执行国家政策法令，制定地方预算和征收地方税、管理地方财政等。

（三）地方自治的范围和职权均有法律保障我国的宪法和《中华人民共和国民族区域自治法》明确规定了各民族区域自治地区的范围及自治权，而把地方自治建立在国家法律的基础上，以宪法和自治特别法予以保障是日本地方自制度的一个显著特点。

（四）地方政府均有适度的立法权《中华人民共和国民族区域自治法》规定：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。

《日本国宪法》规定，为了执行地方政府的各项职权，地方政府可以通过地方议会制定某些法律所允许的“条例”[6]。

（五）中央对地方的控制虽然改革开放以来，我国在扩大地方自主权方面开展了一系列的立法工作，取得了突出成绩，在民族区域和特别行政区及经济特区和沿海开放城市建立了多样化的地方自治权和自主权，但是由于我国长期实行中央集权，加之计划经济的影响，地方分权还不发达，中央对地方在立法、行政和财政方面存在实际意义上的干涉[7]。

在日本，法律规定地方自治体和国家之间在法律上是处于“平等、合作”关系。

但日本的实际情况距此相差还很远，中央政府在地方政府的行政业务执行过程中进行着名目繁多的监督与控制。

1、立法。

地方议会在制定条例时其内容必须在国会或内阁制定的法律、决议和政令所允许的范围内，否则一律无效。

2、行政。

表现在：一是虽然地方自治体可通过议会选举产生地方政府的知事或市町村的长官，但内阁对知事有罢免权，同样各都道府县知事对市町村长官也有罢免权。

二是内阁对地方行政的控制可以由内阁大臣进行，也可以通过总理府的民属机构或内阁领导下的各省进行。

三是中央机关布置的任务即根据国家法律和政令规定中央政府委托给地方政府省长和其执行机关的地方议会无权干涉的国家事务。

四是对地方人事作安排。

中央经常各地方输送干部以控制地方人事行事。

五是实行派出机关制。

加强指导和监督，中央各部在地方没有本单位的派出机构。

3、财政。

表现在：一是控制地方预算。

地方必须根据中央的预算比例，并且受组织大臣的监督。

二是控制地方税收。

中央与地方实行分税制。

三是国库支出金。

四是掌握公债发放许可权。

地方在得到地主税和中央地方支付税，国库支出金后仍入不出时可发行公债，但公债的发行、回收方法、数量等均要得到自治大臣的许可。

三中日地方自治的差异（一）中央与地方事权划分方面日本的中央与地方自治体事务有较为明确划分。

主要有以下方面：1、由国家负责的事务。

一是警察运营，即调整都道府县间的警察行政；二是掌管各种保险、养老金，对社会福利事业进行规划规划和指导；三是负责医药、护士等的考试与批准，制定有关药品、剧毒品的规定，对卫生行政进行总体规划和指导；四是负责管理粮食、经营国有森林，调整远洋渔业，制定有关农林渔业发展的统一规划等。

2、由国家和地方分别负责的事务。

在公路建设方面，国家公路由国家负责，都道府县公路由都道府县以及指定市负责，市町村公路由市町村负责。

在河流管理方面，一级河流由国家负责，二级河流由都道府县负责，准用河流由市町村负责。

3、由地方负责的事务。

如城市规划、文化教育、社会福利。

此外负责保健、疾病预防、环境卫生以及土地改良、农用道路、渔港的整修等。

而我国在谈到民族自治，一般都认为是“民族内部事务”的自治或是关于区域内“民族地方性事务”的自治，但是究竟哪些是“民族内部事务”，哪些是“民族地方性事务”，迄今没形成定论。

除此之外，虽然改革开放以来，我国在中央与地方权限上作了一些调整，但还没有用法律把双方的事权规定下来。

（二）地方自治的自主权方面1982年颁布的宪法重申了1954年宪法中关于民族区域自治的一些重要原则，明确规定：民族自治地方人民代表大会常务委员会中，应当有实行区域自治民族的公民担任主任或副主任。

自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的公民担任。