三、产业政策转型：功能性产业政策
随着经济全球化发展和市场经济体制的不断完 善，市场配置资源的决定性作用得到强化，政府致力 于制定并完善法律法规，保障市场有序运行。 与之相 对应， 产业政策的制定和实施也必须以市场为导向，
其政策目标、 作用范围和实施手段也在发生变化，有 必要对产业政策进行重新审视和定位。
综上所述，传统产业政策对促进我国经济增长和 产业结构调整发挥了重要作用，但随着市场体制的不 断完善，其弊端逐渐显现出来，产业发展不平衡、技术 进步乏力、 环境污染等问题严重制约了经济长期增 长，因此，产业政策应当根据制度环境变化做出调整。 本文在分析传统产业政策特征及缺陷的基础上，提出 选择性产业政策应该向功能性产业政策转变，以市场 为导向，合理界定产业政策的作用范围和实施手段。
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现代经济探讨 2015 年第 7 期
（姜 琪 ，2012）。 总 体 而 言 ，我 国 的 产 业 政 策 从 制 定 到 执 行均缺乏有效的激励机制，无法保证政策的合理设计 和有效执行。
（2）选择性产业政策难以实现创新。 从产业链的 视角来看，当前制约我国产业结构升级和经济转型的 主要障碍是核心技术掌握不足。产生这种现象的原因 是，产业政策往往以提高市场集中度和实现规模经济 为政策目标， 各级政府表现出极大的规模和速度偏 好，忽视技术进步和企业创新能力。 政府按照企业规 模大小来事先挑选“赢家”，直接给企业补贴，这些免 于市场竞争的企业缺乏创新的动力；另外，产业政策 还详细规定企业今后重点发展的产品、工艺设备和技 术类型等，剥夺了企业生产和研发的自主权，在技术 进步日新月异的今天，那些事先挑选出来的产品和技 术很快就被淘汰，不仅浪费了大量资源，更阻碍了企 业以市场需求为导向的技术创新。
二、传统产业政策的特征及缺陷
产业政策按其功能可分为选择性产业政策和功 能性产业政策。选择性产业政策是指政府对某些特定 产业进行保护和扶植，加快这些产业发展ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ从而实现 经济赶超目标；功能性产业政策是指政府通过对研发 补贴、 人力资本投资等形式提高产业的核心竞争力， 其目的是弥补市场失灵。中国传统的产业政策虽然强 调市场配置资源的基础性作用，但其实施手段仍以行 政性的直接干预为主，本质上依然是选择性产业政策 （江飞涛，2010）。
经济发展过程是由市场力量自发推动的资本加 速累积的过程，由于市场失灵的存在，政府需要制定 产业政策来克服经济发展中出现的信息、协调和外部 性等问题。 虽然我国的产业政策饱受质疑，要素市场 的政策扭曲使得一些生产效率低下的国有企业生存 下来，政府利用税收优惠和财政补贴，导致行业进入 退出机制扭曲，低效率企业长期存在，高效率企业进 入困难（罗德明，2012）。但不可否认的是，产业政策在 维持经济平稳较快增长方面发挥了重要作用， 而且， 政府对高技术产业扶持政策的效果显著，财政补贴和 税收优惠有效促进了高技术产业发展 （张同斌， 2012）。从实践来看，产业政策在不同领域的实施效果 存在较大差别，这说明合理的产业政策有利于经济的 健康发展。
文献标识码： A
文章编号： 1009－2382（2015）07－0010－05
DOI:10.13891/ki.mer.2015.07.002
一、文献回顾与述评
自 亚 当·斯 密 提 出 “ 看 不 见 的 手 ” 的 理 论 以 来 ， 经 济学研究就围绕政府与市场的关系展开争论。源于对 政府与市场角色定位的不同认识，对于产业政策有效 性的研究， 理论界存在两种截然不同的观点。 Peltzman（1976） 认 为 ， 市 场 的 自 发 调 节 能 够 实 现 资 源 的 最 优配置，政府干预会导致价格机制的扭曲，降低市场 配置资源的效率。 然而，由于存在信息不对称、外部 性、公共物品等原因，价格机制并不能起到最优配置 资源的作用，从而出现“市场失灵”。 Rodrik（1995）认 为，政府应在市场失灵的领域发挥作用，外部性与市 场失灵是产业政策存在的理论基础，产业政策如果得 以正确实施，可以有效弥补市场不足，促进经济发展。
我国正处在从计划经济向市场经济转型的关键 期，产业政策不可避免会受到两种经济体制的共同影 响，由于市场机制尚不完善，所以产业政策是政府弥
※本文为国家自然 科 学 基 金 项 目 “中 国 产 业 政 策 与 竞 争 政 策 的 有 效 性 及 协 调 机 制 研 究 ”（项 目 编 号 ：71473151）、国 家 自 然 科 学 基 金 项 目 “混 合 寡 头 模 型 下 反 垄 断 政 策 设 计 及 执 行 研 究 ”（项 目 编 号 ：71173134）的 阶 段 性 成 果 。
1992 年中共十四大提出建立社会主义市场经济 体制以来，政府与市场的关系随着实践拓展不断探索 合理的科学定位。 中共十八届三中全会提出“使市场 在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”， 市场机制的作用得到进一步强化。伴随政府与市场关 系的调整， 产业政策的有效性受到学者们广泛关注。 江小娟（1993）基于公共选择理论，认为政策制定者和 执行者在考虑“全局利益”的同时，还有其相对独立的 利益取向， 产业政策的效果远不如预期。 江飞涛 （2010）指 出 中 国 干 预 型 产 业 政 策 的 效 果 并 不 理 想 ，而
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中国产业政策的特征及转型分析 ※
邱兆林
内容提要： 产业政策是政府调控经济运行的重要手段， 而选择性产业政策往往体现出政府过度直接干预
微观经济、政府选择代替市场竞争的特征。 随着经济发展阶段性目标的实现和市场经济体制的不断完善，其激
励不足、阻碍创新和维系行政垄断等弊端逐步显现出来，制约了产业结构调整和经济长期增长。 因此，适应于
总体而言，选择性产业政策通过保护和扶植特定 产业来实现结构调整目标，政府主导企业兼并重组来 提高行业集中度，采用行政手段解决重复建设和过度 竞争问题，忽视了企业创新能力的建设，受保护的企 业缺乏创新的激励机制，致使整个行业的技术水平和 生产效率得不到有效提高。 从经济全球化的视角来 看，生产要素逐渐实现自由流动，经济增长正在由要 素驱动向技术和创新驱动转变，选择性产业政策固有 的缺陷恰恰阻碍了经济长期增长对技术进步的要求。
2． 选择性产业政策的缺陷 经济发展初期，政府利用产业政策扶持主导产业 和战略性产业， 可以加快经济增长和产业结构调整。 随着经济发展阶段性目标的实现和市场体制的不断 完善，选择性产业政策的弊端逐渐凸显。 （1）选择性产业政策的激励不足。 产业政策要想 实现预期效果，通常需要满足两个条件：政策制定的 合理性和政策执行的有效性，即在政策设计和执行两 个环节上满足可自我执行以及激励相容的要求（于良 春，2013）。然而，在设计环节，政策制定部门并非完全 是“公共利益”的代表，会出于自身权利的考虑而做出 不利于公共利益最大化的决议，并且政府受自身认知 理性的约束，无法准确预测产业的发展趋势，致使产 业政策设计与现实出现不一致的现象，即“政策性偏 离”；在执行环节，地方政府是推行和落实产业政策的 主体，财税体制改革之后，地方政府具有相对独立的 经济利益，同时，以经济增长为考核标准的晋升体制 激发了地方政府干预经济的积极性，地方政府的自利 行为会偏离产业政策的预期目标， 即 “行为性偏离”
1． 传统产业政策的特征 一般来说，中国的产业政策以日本的产业政策为 借鉴，但两者之间存在本质区别。日本 20 世纪五六十 年代的产业政策主要采取间接干预的 方 式 ，70 年 代 开始，日本产业政策的指导方针发生较大转变，逐渐 建立起“市场机制配置资源的方式能够使经济得到充 分发展”的共识，产业政策的运用限定在市场失灵的 领域内。 从我国实践来看，产业政策几乎涵盖了所有 行业，在一些市场能够充分发挥作用的领域，政府也 表现出极大的干预欲望。选择性产业政策很大程度上 延续了计划经济传统，在政策制定和执行过程中均存 在政府直接干预微观经济、政府选择代替市场竞争的
特征。 以 2009 年出台的《钢铁产业调整和振兴规划》 为例，《规划》提出“将 2009 年、2010 年的粗钢产量控 制在 4．6 亿吨和 5 亿吨，前五位钢铁企业的产能占比 达 45％以 上 ；鼓 励 企 业 兼 并 重 组 ，到 2011 年 形 成 以 宝钢、鞍本、武钢等为首的特大型钢铁企业集团”。 政 策的结果却是， 钢铁行业的产量和投资规模迅速膨 胀 ，2009、2010 年 粗 钢 产 量 分 别 达 到 5．8 亿 吨 和 6．4 亿吨，远远超出预期目标，出现新一轮产能过剩。 而 且，行业集中度仍然较低，也没有实现规模经济。
1． 产业政策的发展趋势及定位 新型产业政策应该以市场竞争为导向，致力于培 育企业的创新能力，通过对技术研发补贴、人力资本 投资等形式提高企业的核心竞争力，即实施功能性产 业政策。实施产业政策不可避免地要涉及到产业政策 与竞争政策①的关系。 中国长期采用产业政策对经济 进行引导和调控，地方政府干预经济的行为造成了地 区分割和行政垄断，阻碍要素自由流动和经济长期增 长，企业往往在政府干预下实现兼并重组，限制竞争， 这些活动所产生的反竞争效应为《反垄断法》所不容， 这就需要合理地协调产业政策与竞争政策 （张伟， 2010）。市场经济体制下，竞争政策对实现要素自由流 动、消除行政垄断具有重要意义，因此，必须确定竞争 政策的优先地位，功能性产业政策的设计及实施应限 定在竞争政策所确立的框架内。正如于良春（2013）所 言，适应于中国经济发展方式转型的需要，产业政策 与竞争政策的关系应该调整为竞争政策优先、产业政 策与竞争政策互补的公共政策体系。 2． 功能性产业政策的作用范围 功能性产业政策通过研发补贴、人力资本投资等 形式提高产业的核心竞争力，目的是为了弥补“市场 失灵”。因此，产业政策的作用范围也必须局限在市场 失灵的领域。另外，基于“公平与效率并重”的观点，功 能性产业政策还应向社会服务领域倾斜。 （1）重视创新能力建设。在经济全球化背景下，技 术进步和研发创新能力是提升产业国际竞争力的关 键因素。 近年来，中国政府不断加大对高新技术产业 的研发投入，通过财政、税收和金融手段鼓励企业研 发。 然而，市场机制的不完善使得企业缺乏技术创新 的动力，传统产业政策虽然推动了我国高技术产业的 较快发展，但核心关键技术的研发能力不足，没有形 成企业竞争优势。 原因在于，政府直接主导的研发活 动效率较低，而企业以市场需求为导向的研发，更有 利于技术进步。 因此，功能性产业政策要把创新能力 建设作为其核心内容， 政府的作用在于通过教育、培 训与研发激励等提高产业的核心竞争力，完善公平竞 争的市场环境，加强专利保护与服务，为科研成果的 转让和应用创造条件。