国土空间优化中的关键地质要素分析与“双评价”方法
摘要：从管理职能和规划体系上，地质勘查和国土空间规划统一由自然资源部
管理，为地质勘查和研究服务国土空间规划提供了更多的可行性和便利性，使两
者的互动更为便捷。
国土空间优化是国家可持续发展战略之一，构建国土空间优
化双评价有助于完善自然要素管理。
本文就国土空间优化中的关键地质要素分析
与“双评价”方法展开探讨。
关键词：“双评价”；功能分类；国土空间优化
引言
双评价《指南》的发布对于指导全国各地开展“双评价”工作，保证评价成果
的规范性、科学性和有效性将起到很大的积极作用。
但是，双评价工作是一项探
索工作，如何更好的体现底线约束、问题导向、因地制宜、简便实用的原则，在
保证科学性的基础上，抓住本质和关键，强化操作导向，确保评价成果科学、权威、好用、适用，还有很多理论与技术方法问题亟待深入细致研究
1国土空间分类方式
国土空间是人类赖以生存和发展的家园。
从国土规划管理的需要出发，迄今
形成了多种国土空间分类方式。
例如，《土地管理法》从严格土地用途管制的角
度出发，将国土空间从微观上划分为农用地、建设用地和未利用地。
国土资源部《土地利用现状分类GB/T21010-2007》构建了国土空间的两级土地利用分类体系，其中一级类包括耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其
他土地等12类；住房和城乡建设部《城市用地分类与规划建设用地标准
GB50137-2011》从开发建设的角度出发，将国土空间划分为建设用地与非建设用地，前者包括城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特
殊用地、采矿用地等。
《全国主体功能区规划》在国家和省域尺度按照开发内容
将国土空间划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三大主体功能空间。
《全国国土规划纲要（2016-2030）》将国土空间划分为城镇、农业和生态三类空间，提出了以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，要求科学设置“生存线”、“生态线”和“保障线”，合理确定国土开发强度、空间保护等约束性指标。
除重要法律法规和全国性规划提出的国土空间分类体系外，现行国土空间的
分类方式还有城市、城镇、农村等城乡空间划分，以及产业发展、旅游名胜、文
化景观等功能空间划分等。
但现行纷繁复杂的分类体系着眼点多为生产和生活功能，对生态特性考虑不够，大量具有重要生态价值的用地被归为未利用地，使得
未利用地向农用地和建设用地的调整具有很大的随意性。
2双评价理论框架
基于木桶理论、边际理论和风险理论的“双评价”理论框架包括基于关键因素
识别、边际分析／风险评价、承载能力与适宜性评价、成果应用４个相互重叠而
又递进的循环过程。
关键因素识别是基于木桶理论识别评价区资源环境因素中最
关键的几个的制约因素和支撑因素，既要找准评价区的短板，又要分析和发现评
价区的长版或比较优势资源环境。
并服务《指南》中的综合分析，为实现优势或
比较优势资源环境禀赋分析、限制性环境问题和灾害风险与边际效应分析、潜力
分析和情景分析提供依据。
边际分析／风险评价是基于边际分析理论／风险评价
理论，估算资源环境关键因素在开发利用和经济社会发展中可能带来的边际分效
应／风险大小，与容许标准比较，从而判断和评价承载状态。
可与《指南》中的
本底评价接轨，开展生态保护重要性评价、农业生产适宜性评价、城镇建设适宜
性评价和承载规模评价，评价层次分为省级和市县级。
双评价是在边际分析／风
险评价基础上的综合评价和分析。
与《指南》中的综合分析接轨，完成优势或比
较优势资源环境禀赋分析、限制性环境问题和灾害风险与边际效应分析、潜力分
析和情景分析。
成果应用是在双评价的基础上，依据边际分析／风险评价结果和
综合分析，重点找出以下空间冲突：生态保护极重要区中现状耕地、园地、人工
商业林、建设用地以及现状用海活动的规模和空间分布；种植业生产不适宜区中
现状耕地、永久基本农田的规模和空间分布；城镇建设不适宜区中现状城镇用地
的规模和空间分布；地质灾害高风险区内农村居民点的规模和空间分布，提出国
土空间规划优化意见，主要包括格局优化、三线划定、指标分解、工程安排、生
态保护与高质量发展策略等。
3对我国规划相关的地质工作的建议
3.1提升为规划服务的地质工作的前瞻性
随着工程技术的进步、对地质条件认识的加强、资源环境压力的变化等，使
地质资源承载力发生变化。
应充分应用RS和GIS等现代计算机数据处理、空间分析、动态模拟技术，分析地质资源承载力的时空特征，模拟未来发展情境下，地
质资源承载力的动态变化，从而使地质资源承载力的时间维度与规划相协调，提
高地质资源承载力分析在国土空间规划中应用的适用性。
3.2构建国土空间生态修复智慧平台
国土空间生态修复智慧平台的构建必须考虑到实际情况，根据年度变更调查
结果和自然资源基础调查结果、国土空间生态系统退化程度、恢复水平等内容建
设综合评价模型，还要考虑美丽中国建设目标与愿景。
可以参考生态功能区等代
表性的地带进行动态化的监测，也可考虑生态敏感脆弱区，深入了解森林农田等
生态系统。
利用信息技术对其空间格局进行评估与分析，了解各个生态区域的功
能稳定性，明确其受胁迫情况，了解各类生态问题的状况，掌握水土流失化的严
重程度，对石漠化或者土壤侵蚀等自然环境问题的主导因素进行判断，从而为后
续的精准修复提供准确的数据支持和信息保障。
在自然资源资产核算当中，国土
空间生态修复项目起着关键性的作用，也是不可缺少的重要对象。
国土空间生态
修复项目的各项数据由智慧平台定期提供，自然资源资产核算通过智慧平台即可
获得需要核算的数据。
除此之外，与国土空间生态修复项目相关的各项信息，也
可以消费关系图或者服务供给的方式面向全社会公开，促进市场化体系的健康发展。
3.3建立地质灾害风险管控的长效机制
土地规划实施过程中缺乏对土地利用情况的过程监管和常态化检测。
目前上
海市有地面沉降监测、水土环境监测、岸带冲淤及海底沉降监测以及高层建筑、
跨江跨海大桥、高架、地铁等重大工程变形检测，但并未形成系统性、常态化的
地质环境动态检测体系。
建议将地质灾害监测纳入城市防灾减灾体系，整合国土、规划、测绘、水利、建设等部门的监测网络，建立和完善地质灾害监测预警系统，加强各个地质要素实施检测预警能力建设，获取即时数据，构建检测信息共享机制，确保城市安全运营的同时为国土空间规划提供数据支撑。
同时要建立地质风
险管控的长效机制。
不仅要靠末端治理，更重要的是做好源头管理、过程管控，
充分利用各类地质监测的数据，加强国土空间规划的科学性、合理性，形成良性
循环，从法律、法规、机构等方面推进整体机制建设。
结语
双评价是编制国土空间规划的前提和基础。
2020年1月自然资源部印发了
《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》（简称“指南”）。
通过多年的理论与技术方法研究和2019年一年的实践，双评价的技术方法日趋
成熟，评价体系变得更加开放，操作性更强。
参考文献：
[1] 自然资源部．资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）［R］．2020.
[2] 张茂省，王尧．基于风险的地质环境承载力评价［J］．地质通报，2018，38（增刊1）：467－475．
[3]张茂省，王尧，薛强．资源环境承载力评价理论方法与实践［J］．西北
地质，2019，52（2）：1－11．。